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區(qū)域性污染物

區(qū)域性污染物與地方性污染物最大的差別是污染物在空氣中傳播的范圍。由地方性污染物引起的損害范圍主要在鄰近排放點(diǎn)的地方，而區(qū)域性污染物的損害可能發(fā)生在遠(yuǎn)離排放點(diǎn)的地方。
　　某些污染物既可能是區(qū)域性污染物，也可能是地方性污染物。這些污染物包括二氧化硫、二氧化氮與臭氧等。比如，硫化物排放，屬于酸雨法規(guī)管制的對(duì)象，在落地之前，一般能在空中飄出200~600英里。污染物在被風(fēng)吹送時(shí)，會(huì)發(fā)生一系列化學(xué)反應(yīng)。在適當(dāng)條件作用下，二氧化硫與二氧化氮都可轉(zhuǎn)化成硫酸與硝酸。二氧化氮與碳?xì)浠衔锬茉陉?yáng)光照射下合成臭氧。
　　酸雨
　　什么是酸雨？酸雨，一般指的是大氣中酸性物質(zhì)的合成，其實(shí)這是一種誤解。酸性物質(zhì)的組成內(nèi)容不僅包括雨和各類(lèi)潮濕空氣，還包括干燥物。世上某些區(qū)域，如美國(guó)的西南部，干燥物是比潮濕物更重要的酸性來(lái)源。盡管酸性沉積物天然存在，但有證據(jù)顯示近年來(lái)大氣中的酸性物主要源于人類(lèi)排放（人為的）。
　　降水呈微酸性，世界范圍的平均PH值為5.0（PH值是酸性衡量標(biāo)準(zhǔn)；數(shù)值越低，該物質(zhì)越顯酸性，7.0是酸性與堿性的分界線）。工業(yè)地區(qū)降水PH值往往超過(guò)世界平均水平。例如，北美地區(qū)東部的酸雨P(guān)H值往往為4.4。惠靈、西弗吉尼亞都曾經(jīng)歷過(guò)PH值為1.5的暴雨。電池酸性為1.0的事實(shí)可能會(huì)幫助理解這一現(xiàn)象。
　　效應(yīng)在20世紀(jì)80年代，美國(guó)國(guó)會(huì)曾資助一項(xiàng)為期十年的研究（名為國(guó)家酸雨評(píng)價(jià)方案），旨在弄清酸雨產(chǎn)生的原因與影響，并尋求治理措施。該研究總結(jié)了當(dāng)前與過(guò)去酸雨的影響——影響程度從微小（對(duì)農(nóng)作物）到中度（如對(duì)湖、溪中的水生生命）。
　　研究結(jié)果并沒(méi)有預(yù)期的那么可怕，且與來(lái)自歐洲酸雨更大損害形成鮮明的對(duì)比。有資料顯示，瑞典約有4000個(gè)酸性湖泊；在挪威南部，約有1.3萬(wàn)平方公里的海面沒(méi)有魚(yú)；類(lèi)似的研究結(jié)論也曾出現(xiàn)于德國(guó)、蘇格蘭與加拿大。
　　酸雨還對(duì)歐洲、德國(guó)與美國(guó)等地的森林產(chǎn)生了降低生產(chǎn)、造成損害、甚至死亡的影響（例3.1）。酸雨還造成美國(guó)東北部地區(qū)的森林與土壤退化。從緬因州到喬治亞州的阿帕拉契亞山脈高地森林，就有上述所指易受影響的地區(qū)，如謝南多厄河與大煙山國(guó)家公園。
　　據(jù)此研究，酸雨很少會(huì)直接導(dǎo)致樹(shù)木死亡。實(shí)際上，它會(huì)通過(guò)毀壞樹(shù)葉的方式使樹(shù)木變得脆弱，毀壞樹(shù)葉限制了樹(shù)木吸取營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，或由酸性物質(zhì)對(duì)土壤產(chǎn)生影響，土壤釋放有毒物質(zhì)進(jìn)而影響樹(shù)木。更多的情況是，樹(shù)的毀損或死亡往往是酸雨和其他危險(xiǎn)品，如干旱、病蟲(chóng)害或其他污染物共同作用的結(jié)果。
　　在許多采取聯(lián)邦制的國(guó)家，如美國(guó)，以往的政策緊盯于當(dāng)?shù)氐奈廴疚铮雎粤藢?shí)施過(guò)程中的區(qū)域性負(fù)面影響。授予地方大量權(quán)限控制污染物以達(dá)到空氣質(zhì)量，以及計(jì)量當(dāng)?shù)乇O(jiān)測(cè)者的工作改進(jìn)，使得地方污染局面變得更糟而不是更好。
　　在污染控制的早期，各地方接受的格言是“稀釋是解決之道”。在實(shí)施過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)這種方法是通過(guò)將污染物從高煙囪中排出去來(lái)達(dá)到控制污染的目的。根據(jù)該原理，污染物在落地前已被稀釋?zhuān)@就容易符合附近監(jiān)測(cè)器的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
　　運(yùn)用此方法可產(chǎn)生以下幾種結(jié)果。第一，它降低了達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的減排數(shù)量；對(duì)于任一給定的排放量，用高煙囪排放比用低煙囪排放能產(chǎn)生更低的地面密度。第二，它可以較低成本達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)克利夫蘭的案例研究，斯科特?阿特金森已說(shuō)明利用該種方法，成本可以節(jié)約30%，在允可交易系統(tǒng)中采取地方的而非區(qū)域性策略，排污量會(huì)高出2.5倍。實(shí)質(zhì)上，本地區(qū)可通過(guò)向其他地區(qū)排污來(lái)降低成本。由于只關(guān)注地方排污，《清潔空氣法》對(duì)區(qū)域性污染束手無(wú)策，甚至使之更糟。
　　政策制定到20世紀(jì)80年代末，美國(guó)才清楚認(rèn)識(shí)到《清潔空氣法》無(wú)法解決區(qū)域性污染問(wèn)題。處理像酸雨這類(lèi)區(qū)域性污染問(wèn)題，對(duì)《清潔空氣法》進(jìn)行修訂成為優(yōu)先選擇。
　　從政治上說(shuō)，這是一種苛求。由于這些污染物有傳播距離遠(yuǎn)的特點(diǎn)，使得承受損失的地區(qū)并不一定是排污且需負(fù)責(zé)的地區(qū)。在許多案例中，甚至出現(xiàn)排污者與受損者屬于不同國(guó)家！在這種政治環(huán)境下，承擔(dān)損失成本的地區(qū)強(qiáng)烈要求大幅度、迅速的減排就不足為奇了，而那些應(yīng)對(duì)排污負(fù)責(zé)的地區(qū)希望進(jìn)程更慢些、更謹(jǐn)慎些。
　　對(duì)于政治難題，經(jīng)濟(jì)分析方法能幫助找到一種合適的途徑。特別是，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）的一項(xiàng)研究（1986），通過(guò)量化各行動(dòng)的結(jié)果，幫助設(shè)定了討論的參數(shù)。為分析那些使排污企業(yè)比1980年降低800~1200萬(wàn)噸二氧化硫的各種方案的經(jīng)濟(jì)、政治結(jié)果，CBO利用計(jì)算機(jī)模擬模型構(gòu)建了各戰(zhàn)略下單位排放、單位成本、煤炭市場(chǎng)供給與需求水平的關(guān)系。
　　該模型結(jié)果將通過(guò)兩部分演示。在第一部分，我們將檢驗(yàn)基本可利用戰(zhàn)略，包括基于具體公式簡(jiǎn)單分配減排額的傳統(tǒng)命令控制戰(zhàn)略與排放收費(fèi)戰(zhàn)略。這項(xiàng)分析展示了成本對(duì)各種減排水平的敏感程度，以及關(guān)注實(shí)施后的政治結(jié)果。在第二部分，我們將考慮設(shè)立戰(zhàn)略以扭轉(zhuǎn)基本可利用戰(zhàn)略的負(fù)面效應(yīng)，以明確實(shí)施該政策的得失。
　　該分析方法的第一個(gè)含意是額外控制的邊際成本將迅速上升，特別是減排量超過(guò)1000萬(wàn)噸（請(qǐng)參看表3.1）。在減排800萬(wàn)噸的戰(zhàn)略下，每減排一噸二氧化硫的成本為270美元，在減排1000萬(wàn)噸戰(zhàn)略下，該成本將上升至360美元，在減排1200萬(wàn)噸戰(zhàn)略下，將急升至779美元。減排成本隨減排量增加而急速上升是因?yàn)橐揽堪嘿F的洗滌器很有必要（洗滌器是指在排放空氣前，對(duì)硫化物進(jìn)行提煉“洗滌”的化學(xué)過(guò)程）。
　　第二個(gè)提示是排放收費(fèi)策略的成本效益要好于命令控制策略，這點(diǎn)對(duì)大多數(shù)讀者來(lái)說(shuō)并不意外。命令控制策略能保證減排1000萬(wàn)噸時(shí)每噸減排成本為360美元，而排放收費(fèi)策略下保證此減排量的成本為327美元。排放收費(fèi)策略的優(yōu)勢(shì)在于存在等額邊際成本，這是實(shí)現(xiàn)成本效益的一個(gè)前提條件。
　　盡管排放收費(fèi)方法可能是最佳成本收益政策，但它并不是最普遍的，尤其對(duì)那些存在陳舊、重污染企業(yè)的州。通過(guò)實(shí)施排放收費(fèi)方法，排放企業(yè)不僅必須要支付減排設(shè)備及其操作成本，還要為額外排放支付罰款。排放收費(fèi)下對(duì)酸雨的控制形成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)數(shù)額會(huì)很大。因此，排放企業(yè)寧可放棄命令控制政策下在減排1000萬(wàn)噸時(shí)支付32億美元的做法，而選擇排放收費(fèi)策略下直接承擔(dān)77億美元。這是由于排放收費(fèi)策略更具成本效益，而節(jié)約下來(lái)的購(gòu)買(mǎi)減排設(shè)備成本及其操作成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了因超額排放而支付的排放費(fèi)用。在這個(gè)案例中，社會(huì)成本沒(méi)有達(dá)到最低，而排放單位卻實(shí)現(xiàn)了最低成本。
　　硫磺配額項(xiàng)目額外財(cái)政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的政治難題可通過(guò)設(shè)立硫磺配額項(xiàng)目的排放交易體系解決（請(qǐng)參看例3.2）。該項(xiàng)目吸收了《清潔空氣法1990年修正案》的部分精神，是對(duì)傳統(tǒng)能達(dá)到當(dāng)?shù)丨h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方法的一種有益補(bǔ)充，而非替代。
　　硫磺配額項(xiàng)目參考了總量控制交易項(xiàng)目思想的結(jié)果。總量控制交易項(xiàng)目對(duì)排放源設(shè)定了限排量，并根據(jù)總的限排量分配了可交易的允許額（排放管理機(jī)構(gòu)實(shí)施）。總量設(shè)置的特征之所以重要，是因?yàn)槠浯碇袆e于舊管理體系的重大改變。傳統(tǒng)的交易體系只針對(duì)單個(gè)排放源，而非整體排放源。因此隨著排放源的增加，整體排放量也會(huì)增加。這種情況不會(huì)出現(xiàn)在總量控制中，因?yàn)樾略O(shè)立的排放必須納入總量控制范圍（總排放量不能增加）。這種情況要為新排放源騰出排放空間，現(xiàn)有排放源必須大幅度減排。從而使得配額項(xiàng)目不僅起到了限制總量排放的目的，還為額外減排提供了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（可銷(xiāo)售額外減排量）。
　　自創(chuàng)立以來(lái)，硫磺配額市場(chǎng)變得非常活躍。自1994年以來(lái)，交易不斷上升，同時(shí)市場(chǎng)主體為開(kāi)展配額交易進(jìn)行了創(chuàng)新。截至1999年底，根據(jù)環(huán)境保護(hù)署配額交易體系的報(bào)告顯示，超過(guò)9300家的排放主體進(jìn)行了8150萬(wàn)個(gè)配額交易。其中，組織內(nèi)部的配額交易約占到總量的62%（5040萬(wàn)個(gè)），其余的3100萬(wàn)個(gè)在組織間交易。
　　在硫磺配額項(xiàng)目下，任何人都可參與交易。越來(lái)越多的環(huán)境團(tuán)體選擇了該種方法減排，以達(dá)到法律規(guī)定的硫磺排放量（例3.3）。
　　項(xiàng)目結(jié)果根據(jù)環(huán)境保護(hù)署官方報(bào)告，到2003年，對(duì)發(fā)電廠硫化物的控制已使二氧化硫排放量在1980年的基礎(chǔ)上下降了38%。重要的是，幾乎所有的發(fā)電廠100%遵守了減排要求，只有1家二氧化硫排放量超過(guò)了配額。
　　盡管排放量迅速下降，但搞清楚該政策如何對(duì)敏感地區(qū)產(chǎn)生作用是很重要的。為此，環(huán)境保護(hù)署搜集了新英格蘭州、紐約州、賓夕法尼亞州、維吉尼亞州、威斯康星州、密歇根州、西維吉尼亞州等地1990~2000年的數(shù)據(jù)。在這些州，盡管環(huán)境保護(hù)署已發(fā)現(xiàn)1/4~1/3的酸化污染河流不再呈現(xiàn)酸性，但新英格蘭州和維吉尼亞州的跨境河流酸性卻沒(méi)有下降。顯然，減排對(duì)提高水質(zhì)并沒(méi)有產(chǎn)生罕見(jiàn)影響的效果。
　　這一結(jié)果的出現(xiàn)是與自然條件相關(guān)還是與減排的地理結(jié)構(gòu)相關(guān)呢？在研究早期，已有許多評(píng)論者指出硫磺配額項(xiàng)目在交易體系下只能使總排放量減少。得益于交易提供的靈活機(jī)制，在未來(lái)幾年內(nèi)使得部分地區(qū)實(shí)施減排，而其他地區(qū)不減排（甚至增加）是可能的。這會(huì)發(fā)生嗎？
　　顯然不會(huì)。伯特拉維與曼蘇爾發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)東部、東北部地區(qū)，交易使得硫化物與其他污染物濃度降低，健康效應(yīng)增加。據(jù)此估計(jì)，2005年國(guó)民健康收益將近1.25億美元，高于在沒(méi)有交易情形下實(shí)施同樣減排效果時(shí)的收益。
　　該項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)了成本節(jié)約嗎？埃勒曼等人認(rèn)為答案是肯定的。他們發(fā)現(xiàn)，第一階段，成本比不實(shí)施交易節(jié)約了33%~67%。顯然，成本節(jié)約是通過(guò)使用低硫煤，以及降低低硫煤價(jià)格（主要?dú)w結(jié)為煤的鐵路運(yùn)輸費(fèi)用降低）與低提煉成本的技術(shù)改進(jìn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。埃勒曼近期一項(xiàng)研究顯示，第二階段的成本也顯著降低了。除上述因素外，成本降低還得益于銀行提供的便利條件，這為發(fā)電廠減排投資提供了時(shí)間上的靈活性。
　　排放配額交易如何以較低成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的原因是不難理解的。美國(guó)國(guó)會(huì)要求部分而非全部的排污企業(yè)采取提煉技術(shù)實(shí)現(xiàn)減排。要使所有陳舊的排污企業(yè)接受提煉技術(shù)需付出較高的成本，且不太可能會(huì)實(shí)現(xiàn)預(yù)定的減排目標(biāo)。然而，為了取得較好的結(jié)果，在交易體系下獨(dú)立出某些排污企業(yè)承擔(dān)額外的負(fù)擔(dān)，在政治與法律上有一定的困難。
　　排放配額交易可通過(guò)采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)某些排污企業(yè)自愿接受更嚴(yán)格的排污控制，來(lái)解決上述問(wèn)題。排放標(biāo)準(zhǔn)足夠嚴(yán)厲，以使得某些排污企業(yè)接受提煉技術(shù)或其他形式的超額減排。盡管所有的排污企業(yè)需面臨同樣的標(biāo)準(zhǔn)，即使不完全相同，但預(yù)先采納提煉技術(shù)的排污企業(yè)的減排成本是最低的，且會(huì)自愿選擇安裝提煉技術(shù)設(shè)備。該行為能自動(dòng)促使企業(yè)達(dá)到額外的減排要求。
　　為滿足排放標(biāo)準(zhǔn)，排污企業(yè)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)足夠的配額或采取其他控制措施，才可不必安裝提煉技術(shù)設(shè)備。這個(gè)過(guò)程可促使足夠但并非過(guò)量的排污企業(yè)在控制要求與市場(chǎng)激勵(lì)手段下安裝提煉技術(shù)設(shè)備。同時(shí)，它可提供安裝設(shè)備共擔(dān)成本的方式。實(shí)際上，這些購(gòu)買(mǎi)排放配額的企業(yè)能通過(guò)銷(xiāo)售污染控制設(shè)備的方式得到部分補(bǔ)貼。不是使部分排污企業(yè)承擔(dān)與其不對(duì)稱的控制排放成本，或要求所有的排污企業(yè)承擔(dān)超額控制的成本，而是排放配額交易鼓勵(lì)自愿成本分擔(dān)。通過(guò)選擇合適的政策工具，公平與效率可同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

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