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經(jīng)濟參考網(wǎng)讀書頻道

第七章政府扮演的經(jīng)濟角色

當(dāng)人們看到市場失靈，自然會問：減少消極的經(jīng)濟外在性、提供公共物品、消除收入分配不公，這些不賺錢甚至還賠錢的活兒，這些市場做不到的事情讓誰來做？答案是：讓政府去做。
　　大家繳稅給政府，政府在我們的經(jīng)濟生活中究竟扮演什么樣的角色？它應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？
　　第一，政府要負責(zé)穩(wěn)定經(jīng)濟。沒有一個安定的政治環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展不好；沒有一個穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境，政治局面同樣岌岌可危。
　　第二，提供足夠的公共服務(wù)。這個社會需要暢通的公路，需要干凈的河流、新鮮的空氣，要有花園和草地，尤其需要有良好的教育。
　　第三，創(chuàng)造公平競爭的條件。政府要做公正的裁判，給所有人公平的機會，讓競爭者處在同一條起跑線上。
　　第四，進行收入再分配。沒有一個合理的再分配過程，就會富人越富，窮人越窮，就會使地區(qū)與地區(qū)、階層與階層之間的矛盾激化。
　　既然市場在這么多的地方失靈，就只能由政府出面解決如消除經(jīng)濟中負的外在性、提供大家需要的公共物品、減少社會不公平等一系列問題。那么，政府究竟在我們的經(jīng)濟生活中扮演什么樣的角色？它又是怎樣演好這些角色的？
　　首先我們來說政府究竟應(yīng)該做什么，也就是什么是它該做的，什么是它不該做的。
　　政府的第一個作用，穩(wěn)定經(jīng)濟。我們先來看俄羅斯。1991年底蘇聯(lián)分解成15個獨立國家后，俄羅斯這十幾年換了多少任政府總理？盧布也是一貶再貶，人民的生活物資一度嚴重匱乏。當(dāng)然，由于普京和梅德韋杰夫兩屆總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)有力，加上國際市場能源和原材料價格飛漲，俄羅斯出口收入劇增，這幾年總算是翻了身。再看2002年阿根廷發(fā)生金融危機后，幾天就換一屆政府。為什么呢？就是因為他們國家的經(jīng)濟搞不下去了，不換人不行，誰上臺也玩不轉(zhuǎn)。日本也是，前些年稍不留神就換了首相。一屆政府如果把經(jīng)濟搞得一團糟的話，老百姓絕對不會答應(yīng)他們繼續(xù)待在臺上。
　　所以，政府最重要的作用就是穩(wěn)定經(jīng)濟。你看我們國家改革開放這三十年，很明顯，政治上穩(wěn)定，經(jīng)濟就發(fā)展得好。如果經(jīng)濟發(fā)展不好，我們的政治還能這么穩(wěn)定嗎？
　　政府的第二個作用，提供公共服務(wù)。上一章說過，這個社會需要大量的公共物品，有清澈的河流，新鮮的空氣，有綠茵芳草，有依依垂柳，還要有設(shè)施齊全的幼兒園、學(xué)校、運動場、博物館、影劇院，甚至我們想到哪兒去，開上車就可以到那兒去。這些東西該由誰提供呢？當(dāng)然是政府了，政府應(yīng)該為社會多提供公共物品。
　　我們想一想，那些跨國公司為什么愿意把資金投到中國東部，而不是西部呢？為什么它們把這么多的錢投到東部的珠江三角洲、長江三角洲還有天津的濱海新區(qū)，而不是更廣闊的中西部呢？一個重要原因就是沿海發(fā)達城市公共物品多，那里生產(chǎn)、生活設(shè)施齊全，交通便捷，信息暢通，集聚效應(yīng)顯著。到那個地方投資無須修路就可以解決運輸問題，這樣就節(jié)約了很大一塊生產(chǎn)成本。有了規(guī)模經(jīng)濟，效率就高，利潤就大。而且，如果那里的海陸空交通運輸都發(fā)達的話，這些海外投資企業(yè)在東部生產(chǎn)一件商品和在西部生產(chǎn)同樣商品在成本上也沒有太大的區(qū)別。
　　所以，開發(fā)西部是我國發(fā)展的一項戰(zhàn)略目標(biāo)，我們要堅定不移地做下去。但也要看到，開發(fā)西部是一個歷史的過程。我國中西部將來一定會有大發(fā)展，因為那里勞動力便宜，有大量的土地資源，前景十分廣闊。但是，在吸引投資上暫時還有一定的困難，因為東部地區(qū)已經(jīng)具備了太多的公共物品，這是吸引外資的一個重要條件。由于東部地區(qū)的富裕，有良好的公共服務(wù)以及大量的公共物品，才使得資金向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中央政府認識到這一點，決定建立重慶經(jīng)濟特區(qū)，就是為開發(fā)西部做準(zhǔn)備。
　　那么，如此眾多的公共物品是誰提供的？這些道路究竟是誰修的？這些橋梁究竟是誰建的？還有港口、碼頭等一系列基礎(chǔ)設(shè)施，這些都是國家提供的，是地方政府承擔(dān)了提供公共物品的責(zé)任。所以，作為一國政府，它的一個重要作用就是提供公共服務(wù)，如架橋、修路、教育、環(huán)保、國防等。你是否經(jīng)常想，如果可以一直讀書那該有多好。當(dāng)人們都這么想的時候，請問，究竟誰來養(yǎng)活我們？每一個人都希望自己多讀書，希望自己的孩子多讀書，但是讀書需要錢，需要支付學(xué)費。如果一個國家的經(jīng)濟強盛，教育完全由政府投資，這是一筆巨大的財政支出，因為教師的工資是國家發(fā)的，都是財政支出。當(dāng)政府的財政多一些支出給教育，當(dāng)我國的教育事業(yè)發(fā)展了，我們國民的素質(zhì)也就提高了，反過來我們的國力也增強了，中華民族的未來會更加光明。
　　如果說教育是軟件，那基礎(chǔ)設(shè)施就是硬件。當(dāng)我們鋪好路以后，我們的經(jīng)濟輪子就轉(zhuǎn)動得更快了，外資的投入也就更多了。當(dāng)人民富裕以后，小城鎮(zhèn)也就發(fā)展起來了，我國的農(nóng)村人口就能轉(zhuǎn)移到城市里來了，于是第三產(chǎn)業(yè)也跟著發(fā)展起來了。我國政府靠發(fā)行國債鋪了很多路，鋪路為了什么？都是為了后面的經(jīng)濟騰飛。只有做好前面的鋪墊，我們才能在高速路上奔跑。所以，政府才要提供公共服務(wù)。
　　政府的第三個作用，創(chuàng)造公平競爭的條件。作為政府，應(yīng)該給所有人創(chuàng)造一個公平競爭的機會，讓我們每個人都站在同一起跑線上。假如你的教學(xué)能力比我強，我就不需要站在講臺上；如果我的經(jīng)營能力比你強，我還可以做經(jīng)理人，咱們之間可以公平競爭，每個人都能夠發(fā)揮自己的長項。
　　政府應(yīng)該創(chuàng)造條件，讓不同性質(zhì)的企業(yè)、不同的地區(qū)、不同的人們，都能享受同樣的條件，在一個游戲規(guī)則下競爭，包括我國的稅收政策和貸款政策，政府要為所有人、所有企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的條件，這樣中國的經(jīng)濟才有希望。
　　說到這里，我想問的是：我國有9億農(nóng)民，農(nóng)村的孩子和城里的孩子享受一樣的教育條件和教育資源了嗎？他們是否站在同一起跑線上？那些進城務(wù)工的農(nóng)民的孩子，何時能夠走進城里的學(xué)校接受一樣的義務(wù)教育？我國政府正在加大對農(nóng)村孩子教育的投入。多一些財政撥款，多一些教育資源給他們吧！因為這件事關(guān)乎中國全民素質(zhì)的提高，更關(guān)乎中國的未來。
　　所以，政府一定要為自己的人民創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，它要讓有才能的人去創(chuàng)造社會財富，讓懂經(jīng)營的人去做企業(yè)家，讓會管理的人去做政府官員，讓有知識的人去做學(xué)問，讓社會全體成員都有公平競爭的機會。這是政府該做的事情。
　　政府的第四個作用，進行收入的再分配。上面我們曾經(jīng)談到，有些經(jīng)濟問題僅靠市場機制是不能解決的，市場只能通過價格機制去解決問題。只要有利潤，大家就愿意去投資，就愿意去賺錢。但是，市場機制不能解決貧困人口怎么活的問題。有些人沒有機會，找不到工作；有些人下崗了、失業(yè)了；還有大學(xué)生剛畢業(yè)找不到工作，他們沒飯吃，該找誰呢？我們說，一個國家存在失業(yè)是正常的經(jīng)濟現(xiàn)象，企業(yè)破產(chǎn)、裁員并不是政府的過錯。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，有些企業(yè)無法生存下去是因為它們失去了競爭力，產(chǎn)品賣不出去，生產(chǎn)成本早已經(jīng)高于市場價格，自然無法維持企業(yè)運轉(zhuǎn)，員工只能失業(yè)回家。失業(yè)的人要面對這個現(xiàn)實，不應(yīng)該一味怨天尤人。但是，作為政府該不該給這些人發(fā)生活費，該不該讓他們有飯吃呢？當(dāng)然應(yīng)該！解決收入再分配問題是政府的重要工作。
　　所以，政府在經(jīng)濟生活中發(fā)揮的作用有四個方面：第一，穩(wěn)定經(jīng)濟；第二，提供公共服務(wù)；第三，創(chuàng)造公平競爭的條件；第四，進行收入再分配。
　　來看一看德國。我在慕尼黑的地鐵站里等車時看到一則廣告：“乘客們，請你們放心乘坐慕尼黑的地鐵吧！你們知道嗎？這個城市的地鐵里面，每天有五千多名便衣警察在保衛(wèi)你們的安全。”慕尼黑當(dāng)時有上百萬人口，地鐵線路非常多，四通八達，每天要出動五千多名便衣警察維持治安，他們是市政府出錢養(yǎng)活的。如果沒有那么大的財力，國家沒有這么強的經(jīng)濟實力，能有那么多人去從事這項工作嗎？所以，公共服務(wù)這件事是由政府去做的。
　　又比如，在德國走夜路大家會覺得非常安全。因為在德國誰都不會做錯事，誰也不會做壞事。如果有人愿意，他可以去搶東西，做壞事。但是，只要一個人犯了三次類似的錯誤，或有三次不良記錄，他以后就沒有失業(yè)救濟金，沒有養(yǎng)老金，他的生活將沒有保障。這樣一來，還有人敢輕易這樣做嗎？所以，人們走在路上不必為自己的安全擔(dān)心，因為做壞事的人才不安全，他搶了你的東西以后，很可能因此失去一切福利保障。所以，國家用一種機制來約束人們，使他們不去做壞事，因為這樣做的成本太大，得不償失。把犯罪成本提高，就沒有多少人還敢作奸犯科了。讓大家都遵紀守法，這也是政府要去做的。
　　關(guān)于公平競爭的問題，也舉一個例子。20世紀90年代德國慕尼黑建了一個現(xiàn)代化機場，花了80多億馬克，修得非常好。從市里坐地鐵可以直達機場，下車后就有推行李的小車，把行李往上一放，一個人就可以順著滑道走，像是在時間隧道穿梭一樣，感覺特好。各種指示燈一目了然，只要你認字，可以一直滑到你要去的登機口，抬腿就上飛機。不料，機場剛開始運營就出了問題，有人把機場和西門子公司一起告上了法庭。事情是這樣的，因為慕尼黑機場所有工作用的電腦，還有大屏幕計算機，全是西門子公司贈送的，其他公司就告它違反公平競爭法。
　　你猜猜看，誰贏了官司？告訴你，是原告贏了。因為人們這樣問，在慕尼黑這么重要的國際化城市，在每天都有這么大客流量的地方，西門子公司用這么廉價的方式變相做廣告，可以嗎？它把計算機白送給機場，等于是拿產(chǎn)品換廣告。德國是一個公平競爭的社會，如果機場需要計算機，就應(yīng)該向所有的公司公開招標(biāo)采購。同樣的產(chǎn)品，如果我公司的報價比你的高，我甘愿輸給你；如果我公司的報價比你的低，機場就該買我的。被告之所以輸了官司，正是因為觸犯了公平競爭法。但是如何能夠維護公平競爭，這需要政府去制定規(guī)則。
　　同樣，在德國你會發(fā)現(xiàn)，到了晚上6點鐘，除去電影院、酒吧等娛樂休閑場所，所有商店必須關(guān)門，不得營業(yè)。如果有人說：“我們老板生來勤快，干到半夜都習(xí)慣了。”這樣不行，這叫違反公平競爭法，你們不休息了，難道所有人都可以不休息？如果你6點半關(guān)門，我就7點半關(guān)；你7點半關(guān)門，我就8點半關(guān)；你8點半關(guān)門，我就9點半關(guān)，這還有完嗎？這樣的事情該由誰來管？只能由政府出面解決。
　　有人說，上面的例子談的都是西方國家的事情。那么在我們中國，政府該做什么和不該做什么呢？
　　政府該做的事很簡單：第一是避免負的外在性。凡是有負的外在性出現(xiàn)，政府就重重地罰，直罰到他們不敢再干下去為止。讓全國人民都能喝上潔凈的水，呼吸新鮮空氣，吃上衛(wèi)生的食品。第二是提供公共物品。讓我們一定要有路走，一定要有書讀，一定要有文化，一定要有安全。第三就是解決收入再分配問題，讓窮人也能吃飽穿暖。
　　那么，我們政府不該做什么？2001年，美國前財政部長魯賓到清華大學(xué)來做講座時說：政府不該做什么？政府不該進入競爭性的行業(yè)去經(jīng)商辦企業(yè)，政府不能做這些本該由市場去完成的事。為什么？政府為什么不該進入競爭性行業(yè)？你想，如果政府非要做企業(yè)，那別人還做不做？如果政府在哪個行業(yè)中做，別人還能做嗎？
　　2002年底，我國的國際長途話費漲價，這在國際上產(chǎn)生的影響特別大。凡是境外接入中國的長途電話，中國方面都要提價。很多人都有意見：明明世界各國電信業(yè)的價格都在向下降，中國電信的價格怎么向上調(diào)呢？中國的電信行業(yè)是國家壟斷的，這個壟斷早晚要打破。中國電信的價格一定會降下來，電信價格的壟斷也一定會被打破。這一天早晚會到來，只要政府出臺政策，取消壟斷，引入競爭機制，問題就可以解決。比如，從2007年7月1日起，中國移動電話全部實現(xiàn)了單向收費。
　　我們說了，市場失靈有三個方面，政府應(yīng)該在市場失靈的地方發(fā)揮作用，而不該投資辦競爭性的企業(yè)。當(dāng)我們明白了這些，我們就知道中國的政府機構(gòu)今后應(yīng)該怎樣改革，政府的哪些功能應(yīng)該加強，哪些功能應(yīng)該弱化，甚至逐漸消失。政府為什么不能進入競爭性的行業(yè)？如果政府進入競爭性的行業(yè)，誰還能去跟它競爭？因為是政府在制定游戲規(guī)則。
　　這里再給大家講個故事。過去德國2馬克硬幣上有一個人物名叫路德維希?艾哈德（Ludwig Erhard，1897~1977年），他曾做過多年的聯(lián)邦經(jīng)濟部長，后來還當(dāng)上總理。他創(chuàng)造了社會市場經(jīng)濟理論，并運用于第二次世界大戰(zhàn)后德國的經(jīng)濟和社會實踐。是他和總統(tǒng)康拉德?阿登納一起把德國從戰(zhàn)敗的深淵中拉了出來，使之成為世界排名第三的經(jīng)濟強國。艾哈德把亞當(dāng)?斯密“看不見的手”思想拿了過來，加上一個國家宏觀調(diào)控理論，由此提出“社會市場經(jīng)濟理論”，并把它發(fā)揮運用到了極致。這里的“社會”指的是政府的作用，即建立一個有社會保障的市場經(jīng)濟。
　　1957年，艾哈德還寫了一本《大眾福利》（Wohlstand f　r Alle）的書，中文版名稱是《來自競爭的繁榮》。書中提出這樣一個觀點：政府是裁判，它負責(zé)制定規(guī)則，在場上監(jiān)督；企業(yè)是球員，它們上場踢球，犯規(guī)就被罰下。他說，政府是足球裁判，只負責(zé)制定規(guī)則，監(jiān)督球員上場踢球的時候按規(guī)則去踢。規(guī)則是：如果裁判出示兩張黃牌或一張紅牌，這個球員就被罰下。企業(yè)是球員，任務(wù)就是上場踢球，看你是否有本事把球踢進球門。踢進去算你贏，踢不進去你就得甘愿認輸，按足球規(guī)則去做。
　　請問，政府可以上場去踢球嗎？它可以既做裁判又當(dāng)球員嗎？如果政府有雙重身份，這意味著什么？如果政府上場踢球，自己進球時犯規(guī)了它不吹哨，就算贏球；要是別人進球了它就吹哨判對方犯規(guī)，這樣下去誰還能跟它玩？政府只做裁判，比賽才能公正進行；企業(yè)按規(guī)則踢球，比賽才好看。如果政府也上場踢球，秩序不亂才怪。所以，理論上政府只能做裁判，它不能叼著哨踢球，不能干著兩份活與民爭利。
　　飲料的鋁制易拉罐包裝，20世紀90年代是由中國包裝總公司壟斷生產(chǎn)的。它負責(zé)制訂生產(chǎn)計劃、購進原材料，然后制定出廠價格，再由自己生產(chǎn)、自己銷售。這樣一來，易拉罐行業(yè)出現(xiàn)了暴利，中國包裝總公司大賺其錢。這時，其他生產(chǎn)廠家有意見了，就問：“為什么它既制定規(guī)則，還讓它生產(chǎn)呢？它制定價格當(dāng)然是越高越好，可以讓自己賺錢。這種壟斷合理嗎？”最后政府說：好吧，讓所有的廠家都去生產(chǎn)吧！幾年之后，易拉罐生產(chǎn)出現(xiàn)了全行業(yè)利潤暴跌的情況，因為大家都進來了，產(chǎn)生了無序競爭，走到了另外一個極端。
　　要么一統(tǒng)就死，要么一放就亂，說明政府還是沒有真正起到制定游戲規(guī)則、維護市場秩序的作用。
　　再有，政府手里有大把的錢，如果拿著它入市炒股會出現(xiàn)什么問題呢？我們說，政府是絕對不可以進入股市參與交易的，如果它也炒股，那股市里的錢都會被政府卷走。你想，政府官員在那里坐大莊，整天追漲殺跌，他們可以用巨額的公共資金把一只股票炒翻天，高位拋出后在低位再接回來，那其他人就都別干了。為什么呢？因為資本市場是由政府制定交易規(guī)則的，是一個融資的場所。政府還負責(zé)監(jiān)督股市，如果它自己操縱股市謀利，則與監(jiān)守自盜無異。
　　我們說，政府的責(zé)任就是制定規(guī)則，讓所有的人按規(guī)則行事，這樣的社會才能有序，經(jīng)濟才能有效率，政府才能有精力去做它該做的事情。
　　我國現(xiàn)在既存在政府“缺位”的問題，又存在政府“越位”的問題。政府要制定規(guī)則，它要監(jiān)督，它要提供公共物品，它要辦教育，它要建立和維持社會保障，它要解決環(huán)境污染等問題。而這些都存在政府缺位的問題，即政府沒有錢搞好這些事情。但是，還有政府越位的問題。比如競爭性的行業(yè)真的需要政府去辦嗎？市場本身能解決的事情，政府有必要做嗎？如果政府去做了，就叫越位。
　　我國政府在市場失靈的領(lǐng)域要做的事情很多，但是政府一時沒有錢去做，導(dǎo)致政府職能的缺位；市場可以自己解決的事情，并不需要政府介入的事情，政府做的卻很多，導(dǎo)致政府職能的越位，出現(xiàn)壟斷和不公平。這樣的例子不勝枚舉。
　　政府的職能要適合市場經(jīng)濟原則，就是政府要從越位的地方退回來，把政府缺位的東西補上，這樣我國政府才能做到高效、公正、廉潔，我國經(jīng)濟才能做到又好又快地正常發(fā)展。
　　簡單總結(jié)起來，市場失靈的地方要由政府出面解決，市場能發(fā)揮作用的地方政府就不要去干預(yù)。而我國政府改革的目標(biāo)，就是一定要做好裁判，讓大家處在同一起跑線上公平競爭。

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