周其仁說,通常在全世界,工業化占GDP30%的時候,城市化可能達到50%,一半人口進了城。如果把城市作分母,工業化作分子,系數是1.5-2個單位。
但是中國的情況很特別,工業化超前,城市化滯后。原因很簡單,就是中國過去實施的是計劃體制,對要素流動有很多的束縛,造成了城鄉的巨大差距。等到一開放,要素雖然流動了起來,但是原有的土地制度在適應城市化過程中還是存在嚴重滯后,土地制度方面存在三個圈圈,它們之間的關系沒有理順。
先看兩端的兩個圈圈。一邊是農村的集體土地,基本上是農業基地,生產的是中國人無論怎么發展都離不開的農產品。這是上個世紀40、50年代就奠定的基礎,通過土改分地、合作化、人民公社化完成的。這里有一個問題,就是種地的積極性長年沒有解決,所以改革之后就把這個制度做了一個變動,地還是國家或集體的,但是長期承包給農民去經營、管理并使農民受益。現在通過一系列的改革,基本確立了這樣一種制度,即土地的所有權是國家或集體的,使用權、收益權、轉讓權歸農戶。在這個圈圈里面,農業土地不構成人口流動的障礙,農民可以把土地轉讓出去,讓給別人去做,他自己到城里打工。
在土地制度的另一端,政府手里有國有土地,歸國有企業調撥使用。因為國有土地的所有權是全民的,剛一開放的時候外資到中國要落地還引發了麻煩。1987年進行了調整,國有土地所有制不變,但是使用權可以批給市場用,可以轉讓,解決了這一問題。兩端的這兩個圈圈,應該說盡管制度上還有很多細節需要完善,但是大體上可以適應中國城市化加速的要求。
比較麻煩的是中間環節這個圈圈。計劃經濟時代,中國規劃了一些城市的版圖,隨著大量的資金、人口涌入,這個版圖嚴重不適應,城市就要擴大。矛盾來了,因為原來規劃的城市有一個邊界,周圍都是農業用地,這就帶來了一個問題,就是城市擴大的時候,怎么把原來的農業土地轉成城市和工業用地,簡稱叫農地轉用,這是所有矛盾的焦點所在。
為什么這個環節是焦點所在?先看現有的法律框架。農業土地轉成非農用土地有兩條通道,一條是農民自己可以將一些土地從農業用途改成非農用。比如說蓋房子,這就是宅基地,需要在集體內部進行購買。還有農村如果辦集體企業、鄉鎮企業,農民自己辦也可以。
這樣的土地使用價值雖然改變了,但是一般不允許在市場上進行轉讓,尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權。國務院辦公廳多次發文件,明令禁止城鎮居民購買農民的宅基地。所以這個領域基本上是非市場的。
第二條通道是國家把農民的地變成城市的。這個方式叫征地,在憲法和土地法里面是有規定的。憲法允許政府為了公共利益征地,現在所有的農地轉成非農地,正規的主要就是這條渠道。
過去各級政府的財政能力很弱,又想集中土地來完成國家工業化,所以當時的土地法令非常傾向征地這一方,補償價格比較低。隨著城市化急速擴大,地價迅速上漲,結果就是政府可以從農民的手里將土地以很低的價格拿來,再以很高的價格賣出去,于是矛盾開始加劇。
