業內專家如是評價國家開發銀行（下稱“國開行”）：“國開行算是個商業機構，不能算作商業銀行。”
這正是國開行近年來的糾結之處。成立于1994年的國開行，國家賦予的主要任務是，集中資金支持基礎設施、基礎產業和支柱產業的建設（即所謂“兩高一支”），并對所投項目在資金總量和資金結構配置上負有宏觀調控職責。
2007年第三次全國金融工作會議后，國開行踏上了改制征途。2008年末，國家開發銀行股份有限公司的掛牌，成為政策性金融機構改革的一個標志。“商業化改革”成為國開行改制的未來方向。
但破題后，國開行的改制并沒有如預期般順利。至今國開行仍不具備攬儲功能，在商業銀行奉行“存款立行”的當下，上述專家的說法仍被大多數人所認同，其同時具備政策性銀行與商業銀行“雙重身份”的事實至今沒有明確的改變。
原本試想五年內一步到位的改制步伐，因為各種原因變得模糊無期。改制之初所設想的在業務經營、機構設置和高管任用三方面的改革規劃仍未落實。
“改制處于停滯狀態，沒有明確的時間要求，也沒有明確的細節目標，相關的爭論已經停息。”國開行一位高管表示，在國際上，政策性銀行也逐漸成為了貫徹國家戰略、發出本國聲音不可或缺的載體，成為眾多中國企業“走出去”的最主要資金推手之一。
但5年來國開行的改制已無回頭路可走。
2012年1月份召開的第四次全國金融工作會議上就特備指出，國家開發銀行要堅持和深化商業化改革。
近期剛剛頒布的《金融業發展和改革“十二五”規劃》中指出，堅持和深化國家開發銀行商業化改革，妥善解決債券信用、資金來源、監管標準等問題。
事實上，上述三大問題也正是綿恒在國開行改制面前的三道坎。
改制棋到中盤
1998年陳元上任董事長之前，國開行只是一臺“放款機器”，除了支持“兩高一支”建設項目之外，國開行另一個目的是，將當時四大銀行所肩負的政策性任務分離出來。
如今，通過5年的商業化改制，國開行已是“投貸債租證”一應俱全的全牌照金融機構。
陳元在自己9月新近出版的《政府與市場之間——開發性金融的中國探索》（以下簡稱《政府與市場之間》）一書中寫到：“國開行是國內最早從事股權投資的銀行，參與發起設立了國內銀行業中數量最多、規模最大、形式最豐富的股權投資基金，并于2005年發行了我國首支信貸資產支持證券，拉開了中國資產證券化業務的序幕。”
同時，國銀金融租賃有限公司、國開金融有限責任公司、國開證券有限責任公司也相繼成立，并成立了海外投資平臺國開國際控股有限公司，國開行從此邁入了“全牌照”時期。
“‘全牌照’只是商業化道路的表象之一。銀行不具備攬儲功能，則很可能一切都是空談。”一位銀行學家表示。
不過，和之前相比，國開行改制已經前進了一大步。
特別是在信貸方面，“計委挖坑，開行種樹”曾是國開行一直沿用的模式。
國家定項目、給資金，使得國開行曾一度被看做“第二財政”，其貸款也被看做國家給的“免費午餐”，可以像財政撥款一樣免費使用而不必償還。
為了糾正這一局面，1998年以來，三次信貸改革讓國開行面貌一新。
《政府與市場之間》詳述了這三次信貸改革的過程。在第一次信貸改革中，國開行開始主動選擇貸款項目而拒絕攤派。在1999年的第二次改革中，國開行抓住了信達、東方、長城、華融4家國有資產管理公司成立的契機，剝離了1000億元不良資產，將不良率從33%大幅度下降到16%。
第三次信貸改革始于2000年，開始了評審體制、內部管理、市場業績等方面與國際的接軌，并于2002年實行了電子路演、獨立委員審議制度，把資本市場的原理“嫁接”到了信貸管理上。
“我們的信貸審批機制全然不同于商業銀行，額度較低的項目只需由各地分行審批和執行即可。”國開行企業局的一位高管表示。
對于重大項目，貸款委員會將分布于各個分行和總行的100多名獨立委員分成4組，每半年選取一組來對項目進行投票表決，每組人員由電腦隨機產生且之間難以事先聯絡。通常，貸款委員會會以60%的通過率來決定該項目是否需進一步向上報批。
“可以說，信貸業務操作已基本商業化了，僅僅是在產業選擇上更具前瞻性和戰略性而已。”前述企業局高管稱。
他舉例說，2008年中鋁集團以140億美元收購力拓9%股份和2009年以195億美元增持力拓9%股份之際，國開行便是最重要的財務顧問和最大外匯融資行。
當時，面對外界對高溢價收購方案和巨大外匯風險敞口的廣泛質疑，國開行卻另辟蹊徑，不看重鐵礦石在國際市場價格波動的風險，轉而看重對中國經濟穩定增長的信心。