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導言

20世紀70年代中期以來，大型國有企業私有化一直被奉為最為激進的新政策。第二次世界大戰之后的幾十年，大規模的國有化在很多國家都曾風靡一時，但撒切爾夫人在20世紀80年代卻扭轉了“風向”，開始大膽地在英國對很多大型國有企業推行私有化政策。在其后的20年內，私有化在全球蔚然成風，左右翼政府概莫能外。右翼政府熱衷于私有化，旨在縮減政府規模；而左翼政府推進私有化，一方面是為了增加財政收入，另一方面是因為大型國企效率低下，令人失望，而說客們卻歷數了市場和競爭的種種好處。于是私有化開始席卷全球，從歐洲到拉丁美洲，再到亞洲、非洲。柏林墻倒塌之后，許多國家開始從社會主義向資本主義轉軌，將私有化運動推向了高潮。其后，轉軌經濟體面臨著整個國民經濟私有化問題。于是，私有化政策變得五花八門，有的國家循序漸進地將國有資產賣給外國人或國內投資者（如匈牙利、波蘭），有的則推行激進的“大規模私有化運動”，國有資產瞬間被轉手相送。
　　私有化政策激起了紛紛揚揚的爭論。批評者認為，私有化在很多國家產生了倒退性的再分配效應。因為公有制在那些國家是一種再分配工具，使貧弱群體能夠享用低價水、低價電和低價交通。私有化相當于終止了這種再分配，因而會激起民怨。私有化運動為國有資產競購者創造出大量的租，這也是它屢受詬病的一個原因。例如，俄羅斯大范圍地推行私有化，使一小撮政治寡頭一夜間神話般地暴富，是它受人指責的緣由。貪污腐敗和任人唯親等不法行徑，把這些國家的私有化運動搞得灰頭土臉。更令人興味索然的是，人們所期待的來自私有化的效率改進竟毫無蹤影。 
　　在哥倫比亞大學政策自發對話體（IPD）核心使命的驅使下，IPD私有化工作小組將全世界這個領域的頂級專家匯集到一起，并策劃了這本書。論文作者展示的私有化方面的知識，不僅適用于學術界，也適用于其他層面的廣大讀者。要說每一個問題都被囊括于書中，那未免有些武斷，但要說讀者通過閱讀此書能夠得悉關于私有化的整體概貌，能夠了解各大洲正在推行的單體私有化項目，那倒是一點兒都不為過。

國有企業的經濟績效令人失望，是最初推動私有化運動的一個主要原因。對局外觀察者來說，和公有制相比，私有制更富有經濟效率這個命題，也許是沒有爭議的。但在經濟理論上卻是另一回事。在第一章里，熱拉爾?羅蘭回顧了公有制和私有制的經濟學文獻。他還特別引用了經濟學的核心構件——一般均衡理論，來解釋即使企業按利潤最大化的方式來運作，企業所有制也毫無用武之地。企業面臨的環境是否具備完全競爭的特性，是問題的精髓所在。對自然壟斷組織是實行公有制還是實行有政府監管的私有制，二者之間的差別并不顯著，這是傳統產業組織理論的一個前提。這個前提在前幾十年一直是正確的。隨著合約理論的問世，人們就不能不考慮在不完全競爭背景下公有制與私有制之間的差別。完全合約理論是合約理論的一個分支，強調公有制與私有制的信息差別以及這種信息差別如何影響企業激勵。不完全合約理論則將重點放在了合約界定不明晰條件下剩余控制權的歸屬問題。它所展現的畫面是，私有制能夠對諸如投資、創新、降低成本以及減少政府對企業的無效干預，提供良好的激勵。從另一方面看，效率的提升是以降低質量和放棄其他有價值的社會目標為代價的，甚至會刺激政府內部的腐敗行為。公有制與私有制之間的利弊權衡分析已經變得越來越復雜。頗有意味的是，理論上所指出的好多利弊在實際進行的私有化歷程中已經顯現出來。
　　就私有化的收益而言，西歐位居全球之冠，在1972—2002年間，約占全部私有化收益的1/3。貝爾納多?博爾托洛蒂和瓦倫丁娜?米萊拉在第二章里提醒我們，第二次世界大戰之后西歐也曾推行過大規模的國有化運動。后來，當英國在撒切爾夫人主持下發起大規模的私有化運動時，西歐大陸也競相效仿，紛紛將國有資產予以剝離。私有化收益較高的原因很多，較為明顯的是，人均GDP高，股票市場規模大且流動性好；此外，也與高公債和低增長有關。
　　后一組原因也說明，對財政收支不平衡及經濟績效惡化的擔憂，在催發私有化運動中也許起到了很大的作用。遵循“票高者得”選舉制的國家，私有化的動力較足。有趣的是，在其他條件相同的情況下，左翼政府對私有化的熱情好像并不比右翼政府低。令人驚奇的是，私有化的宏觀經濟效果在西歐國家體現得并不明顯。唯一可信的證據是，私有化對公債具有負面影響，但這在預料之中。私有化與金融市場的發達程度有關，也與企業層面較好的經濟績效不無干系。但這些經驗證據并非完全令人信服，因為這些證據取自被私有化的企業和未被私有化的企業之間的績效比較。這種績效效應反映的事實也許是：那些被私有化的企業，要么是最盈利的，要么是最具盈利潛能的。迄今為止，那些能正確地反映私有化與企業績效因果關系的研究成果，還十分少見。博爾托洛蒂和米萊拉提供的一個令人很感興趣的發現是，有相當一部分項目（至少有30%）只是將國有企業的一少部分資產實現了私有化。政府對私有企業仍然持有較大的份額，看來是極不情愿失去對國有資產的控制。這是新發現，毫無疑問，還有待進一步調研。
　　中東歐國家從社會主義向資本主義轉軌過程中所進行的私有化運動，場面最為壯觀，這毋庸置疑。揚?哈瑙塞克、E.科采達以及揚?什韋納爾等三位作者在第三章向我們展示了這幅歷史畫卷。他們堅信，私有化政策必須置于某國實施的轉軌戰略的一般背景中來考察，包括國有企業在私有化過程所扮演的相關角色、新生私有部門成長的相對作用等。經濟學家可以界限分明地分為兩大派：一派靠贈送方案推崇激進私有化，也稱大規模私有化；一派主張謹慎從事，漸進地出售國有資產。如何實現兩派主張的方案或文獻可謂層出不窮。波蘭、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、匈牙利等國采用了漸進式方案。俄羅斯、烏克蘭、捷克、立陶宛，從某種程度上說還包括斯洛伐克，實施了大規模私有化方案。所謂的兩大派只是一個粗線條的分類，具體的實施方案國與國之間存在很大的差異。為數不多的研究私有化決定因素的文獻表明，最先私有化的都是那些盈利較好的企業。這種次序安排與私有化的政治經濟理論是吻合的：搜集支持證據以便進一步私有化。但令人不無詫異的是，私有化對企業績效影響的研究結果卻五花八門。多數研究是在私有化剛剛完成之后做的。而另一些研究又僅僅是依照公有和私有這種粗略的兩分法來進行的，而沒有慮及所有制結構和公司治理方面的差別。受前期研究選擇偏差的左右，是多數后期研究成果的通病。如果私有化的對象是盈利較好的企業，那么，其較好的經濟績效就不能歸因于私有化。那些修正了這些選擇偏差的研究通常發現，私有化對績效的影響也就是居于中等偏上的水平。由外國人購置國有資產，其私有化的效果似乎最為明顯。員工及管理者所有制對企業績效具有顯著正向影響的案例，無論從全要素生產率、勞動力生產率，還是從盈利能力等指標來衡量，都是極為少見的。就績效要素分析而言，哈瑙塞克、科采達和什韋納爾所作的陳述既詳盡又全面。
　　約翰?內利斯在第四章精心地勾勒了非洲私有化政策和效果的總體畫面。政府對國有企業私有化顯得三心二意，在非洲是比較普遍的。多數國家只對一小部分國有企業實行了私有化。除了南非、加納、尼日利亞、贊比亞和科特迪瓦這五個國家外，其他國家基本沒有實行私有化。基礎設施是非洲國家大型國企駐足的行業，但這些行業的私有化卻嚴重滯后。實施私有化時，政府通常持有較大的股份。與歐洲相比，顯示非洲私有化成效的證據卻極為少見；幾項鳳毛麟角的研究所顯示的結果也是模糊的。科特迪瓦的私有化對企業績效倒像是有幾分正效應；加納也是。但對此要審慎地看待。因為只有當競爭態勢加劇和監管質量改善時，私有化的成效才會顯現出來。此外，還存在尋租、規制俘獲（regulatory capture）、公共服務供給下降等現象，凡此種種都會招致社會的怨恨，阻礙非洲國家沿著私有化的道路走得更遠。內利斯認為，即使產生了負效應，但也不能說反其道而行之——不實行私有化——就能出現好局面。究其原因，部分地在于很多國家的公共服務較差，總體經濟運行欠佳。人們通常將東歐國家私有化的低劣績效歸因于制度缺失；非洲的情況可能有過之而無不及。但指望非洲國家在中短期內進行大規模的制度變遷，那是不現實的。鑒于此，內利斯開出的“處方”是：從外部引進制度供給；采用離岸商貿裁決機制；由非政府機構裁定交易。但問題是，這些“處方”很難獲取強力的政治支持。因此，至少從短期看，非洲國家還不能完全靠私有化走上增長與發展的康莊道路。
　　智利是率先推進大規模私有化的國家之一。智利在皮諾切特（Pinochet）集團執政后于1974年開始私有化，比英國撒切爾夫人首開私有化的先河早很多年。20世紀80年代后期和90年代早期，拉丁美洲多數國家也開始了大規模的私有化，如玻利維亞、秘魯、巴西、阿根廷、薩爾瓦多等均啟動了野心勃勃的私有化項目。安東尼奧?伊斯塔什和魯爾德?特魯希略在第五章詳細地介紹了拉丁美洲國家豐富多彩的私有化歷程，逐一地描繪了各個國家的私有化政策。基礎設施私有化在拉丁美洲國家扮演了一個特殊的角色：涉及供水、供電、公交等領域，直指微妙的帶有政治色彩的分配問題。當然，只有當財政收入極為拮據時才會啟動基礎設施私有化項目。由于擔心政治上的強烈反應，通常采用租賃而不是出售資產的方式，也廣泛地采用特許合同制。然而，當出現幾起供電和供水短缺時，負面的政治反應還是發生了。拉丁美洲的私有化到底取得了哪些成果呢？私有化是一個籌集資金的有效手段。此外，從總體上說，私有企業的投資流極為強勁。被私有化的企業的盈利能力獲得了改善，勞動生產率也有所提升。競爭性行業的企業受益并不明顯，受益最明顯的反倒是那些受監管的行業。伊斯塔什和特魯希略還提醒我們，私有化對業已私有化的企業改進產品和服務質量，具有明顯的促進作用。在這種情形下，質量的改進最初獲得了大眾的歡迎，也形成了對私有化的支持。為什么對私有化的政治支持近年來悄然消失了呢？一個原因是，私有化基本沒有終結補貼和政府對有關行業的投資。盡管私有化形成了一個收入存量，但它通常并沒有減少政府對已經私有化行業的支出。另一個原因與收益的再分配有關。私有化為資產所有者創造了大量的租，但普通公眾卻難以分享。這樣的例證很多。如在玻利維亞科恰班巴市的供水特許案例中，貧困群體就面臨著水費上漲的問題。原因在于監管失效；多數的監管失效都是由監管俘虜引發的。盡管競標貌似激烈，但在實際運作過程中，競標人之間根本不存在競爭。至于原因，目前還不很清楚。部分原因可能在于私有企業串通一氣；也許與某些市場過度的國際集中有關。很多私有化協議是在私有化運動剛剛啟動的頭幾年達成的，這也是競爭不充分的一個緣由。這通常引發了后來的高價并使得私人所有者坐擁高租。對私有化的企業進行重組又會產生顯而易見的失業問題。例如，就國際環境衛生業務（水、衛生以及固體廢料）而言，5家大企業包攬了全球與此相關的私有化協議。
　　亞洲大陸的經濟態勢較為強勁，但它一直都不是全球私有化運動的前沿地帶。南亞國家（孟加拉國、印度、巴基斯坦、斯里蘭卡）尤為明顯。南迪尼?古普塔在第六章分析了這些國家的私有化歷程。印度在獨立之后建立了規模龐大的公有部門，也實施過某種形式的中央計劃體制。但是，當社會主義國家計劃經濟紛紛解體之后，印度也加快了改革步伐。但印度私有化的成就并不顯著。即使近至當前，印度私有化也是局部的，只是剝離了國有企業的一小部分資產股份。但古普塔給出了大量的證據，來顯示這種局部私有化的積極作用。股票在市場上的流通改善了對管理層的監控。私有化對股票市場的發育也起到積極作用。但金融市場容量有限、行政管理力不從心以及某些政治障礙，是限制印度私有化進程的三大因素。政治家不情愿進行私有化的原因在于，國有企業是政治贊助的工具。因此，在那些政治角逐較為激烈的省份，私有化的進程則更為緩慢。
　　私有化這個話題長期以來備受爭議。K.S.喬莫在第七章對那些抨擊私有化聲音最高的觀點做了一個綜述。他將現有的爭論置于歷史背景中并援引大量文獻說明，即使不考慮它的逆公平含義，私有化對效率的正面作用也遠不像它的倡導者們所宣稱的那么大。他還說，由于私有化已經展現了種種不足，圍繞這方面的爭論已經與時俱進地得到了深化。
　　從總體上說，本書的某些主題是由不同的研究成果組成的。最重要的是，局部私有化也許要比人們想象的更為普遍。印度政府、西歐國家政府以及其他國家的政府都不肯放棄（部分地或是全部地）對國有企業的監管。這是過去幾十年來私有化歷程所展現出的一個重要事實，也不足為奇。局部私有化到底有無益處取決于很多因素，不宜輕率地得出總體結論。局部私有化也許有助于強化對企業的監督，但政府的低效干預卻得以延續。私有化通常具有混合效應，但負面作用卻被縮小了。這種說法同樣適用于經驗研究：由于樣本選擇偏差，很多經驗研究都高估了私有化的正面作用；這一直是困擾計量經濟學評估私有化效應的一個問題。競爭性行業的私有化似乎沒有爭議（盡管與競爭的促進作用相比，私有化的作用顯得要弱一些），但在壟斷色彩較為濃重的行業，情勢卻越來越復雜，因為對這些行業而言，妥善的監管是推行私有化不可或缺的關鍵補充。然而，創立一個妥善的監管機制說起來容易，做起來卻很難。私有化會引發規制俘獲問題：新的資產私有者擁租甚巨，對消費者而言卻是社會福利損失。這是私有化過程面臨的一個實實在在的風險（作者在非洲和拉丁美洲私有化的章節中特別提到了這一點）。私有化所生成的倒退性再分配效應，使貧困群體受害尤深。如果不對主要的社會經濟制度進行變革或“檢修”，妥善的監管就無異于海市蜃樓，而這種制度變革在短期內是不大可能進行的。因此，私有化的決策者們經常面臨兩難選擇：一種是，要謹慎地對待私有化，放任國有企業的低效率持續下去甚至進一步惡化；另一種是，大膽地私有化，但要冒著因再分配效應引發的政治反彈風險，當存在尋租及規制俘獲現象時，政治反彈尤為強烈。這純粹是一個利弊取舍的問題。不過，就大框架發展背景而言，借助于私有化以及輔助政策，將重點放在大型國企的重組方面，也許是一種誤導。中央集權式經濟發展政策將重點放在大型國企的打造方面，以期通過這種方式發展經濟，縮小與發達國家的差距。自由化政策基于華盛頓共識的精神，也將重點放在了大型國企方面，以期通過大型國企所有權向私有部門的轉讓來扶持經濟的加速發展。某些國家的私有化政策，對經濟增長的促進作用充其量也只是達到了二階水平。那些近年來經濟增長迅猛的國家，如中國、印度、越南，并沒有推行顯著的私有化政策，但卻釋放了數以百萬計的小企業家的生產能量，打造了一批富有活力且蒸蒸日上的中小企業，既面向國內市場又面向國際市場。我們期待著，國際金融機構能像以前關注私有化政策那樣，來關注這些小型私有部門的發展與成長。

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