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      俄羅斯“行政三分制”改革的啟示
          2009-08-03    作者:李磊    來源:東方早報
          《深圳市人民政府機構改革方案》已由中央編委和廣東省委省政府批準。據報道,此次政府機構改革計劃于10月1日前基本完成,改革后設置31個工作部門,精簡幅度達到了1/3。此次改革按照大部制思路對現(xiàn)有機構進行全面重組,建立起了“委”、“局”、“辦”的政府架構。三種部門將決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分開,這被人們稱為“行政三分制”。
          此次深圳大規(guī)模縮減政府機構,是響應黨的十七屆二中全會精神,按照《關于深化行政管理體制改革的意見 》創(chuàng)制出的最新成果。顯然,當?shù)卣Mㄟ^行政體制改革,將性質相似、職能類同、業(yè)務相近的政府部門進行有機整合,從而達到統(tǒng)一、精簡、效能、責任的目的。
          一般來說,“行政三分制”就是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊,使權力相互制約,相互協(xié)調,達到防止公職人員濫用權力的目的,提高行政效率。
          環(huán)顧世界,與中國頗為相似,俄羅斯同樣是大國,同樣是從計劃經濟、高度集權向市場經濟、權力分立轉軌。更為相似的是,在行政管理體制改革方面,俄羅斯亦把大部制與行政三分制兩種改革綁在一起。
          當時,針對行政體制方面存在著職能混亂、結構不合理、官僚主義盛行、貪污腐敗嚴重等一系列突出的問題,2004年3月9日俄羅斯總統(tǒng)普京相繼簽署了第 314號《關于聯(lián)邦執(zhí)行權力機構體系和結構 》、第649號 《關于聯(lián)邦權力執(zhí)行機構結構問題 》兩項總統(tǒng)令。隔年1月19日,俄羅斯聯(lián)邦政府頒布了《聯(lián)邦權力執(zhí)行機構相互關系的標準條例》,俄羅斯也開始把大部制改革與行政分權改革放在一起實行。
          客觀來說,俄羅斯這次改革是不成功的。因為在開始階段,大部制與行政三分制兩項改革還能齊頭并進,可最后卻落得兩敗俱傷。有數(shù)據顯示,此次俄羅斯的行政改革,精簡機構僅僅體現(xiàn)在部的數(shù)量上 ,而由于行政三分的需要,新設立了大量的署和局,因此總的機構數(shù)量非但沒有得到精簡,反而大幅增加。據有關資料,改革前俄聯(lián)邦執(zhí)行權力機構共有58個,2004年3月增加到76個,2004年5月增加到80個,2006年已經達到了84個, 比改革前增加了45%。
          并且,俄羅斯實行行政三分制后,各部門對責任互相推諉,彼此抱怨。表面上大部是建立了,并且還為大部配備了署與局,從而把決策權給部,監(jiān)督權給署,執(zhí)行權給局,一派和諧景象,但是行政機構數(shù)量卻急劇增加,至于行政成本的增加,自不必多說。
          反觀此次深圳政府部門改革,僅從出來的文件看,筆者看到更多的是俄羅斯式改革的影子,即在執(zhí)行方面,并沒有讓社會機制更多地介入其中。至于行政監(jiān)督,不錯,這些年來,有關安全生產、質量和商品檢驗檢疫、食品藥品安全,銀行業(yè)、證券業(yè)以及保險業(yè)等方面的監(jiān)管機構都有所反彈,但它們的獨立性、專業(yè)性卻一直讓人不敢恭維。
          所以,如果大部制改革的前提確實要把行政權分塊切割,那么操刀者必須回答我們的疑問,如何避免在光鮮的“部”、“委”合并之下,面對紛繁復雜的社會事務,既無力解決,又不愿放權于社會,在無可奈何之后,又去紛紛設置數(shù)目龐大的“辦”和“局”?(作者系青年學者)
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