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      深圳再度試水“行政三分制”
          2009-06-22    作者:歐欽平    來源:京華時(shí)報(bào)

        上月底,《深圳市綜合配套改革總體方案》對(duì)外發(fā)布。繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等地之后,深圳這個(gè)中國(guó)最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū),如愿加冕“新特區(qū)”。
        與浦東和濱海有所區(qū)別的是,深圳的綜合配套改革突破口,側(cè)重行政管理體制改革。聯(lián)系6年前中編辦在此搞的“行政三分制”試點(diǎn),中央對(duì)于這個(gè)屢創(chuàng)神奇的年輕城市,顯然有著更多期待。

      [尋源]從9年前開始

          曾經(jīng)的三分制
        “深圳新的開始!”
        《深圳市綜合配套改革總體方案》對(duì)外發(fā)布次日,《南方都市報(bào)》做了這樣一個(gè)頭版頭條。簡(jiǎn)潔的表述,套紅的大字,特別的處理方式昭示著新聞本身的特別和重大。
        談及這份經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的改革方案,深圳市委副秘書長(zhǎng)兼政策研究室主任、該方案主筆蒙敬杭和多名觀察人士不約而同用到一個(gè)比喻:這是一把尚方寶劍,拿著它,有太多創(chuàng)新工作可以做。
        有了這把尚方寶劍,改革路上的障礙,也許能夠更容易化解;以前做不了的一些事,現(xiàn)在也許有條件做了。
        比如首當(dāng)其沖的行政管理體制改革,方案要求“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”,這一表述被普遍認(rèn)為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著一致的精神內(nèi)核。

        入世推動(dòng)改革
        只不過,6年前的改革動(dòng)議在高調(diào)宣布后再無下文,相關(guān)改革黯然終場(chǎng)。
        而追溯起來,有關(guān)“行政三分制”這一政策的實(shí)質(zhì)探討,可以回到更早的2001年。當(dāng)年12月,中國(guó)經(jīng)歷15年艱苦談判后加入世貿(mào)組織。而政府如何“入世”,成為當(dāng)年中編辦選擇深圳進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)的直接動(dòng)因。
        作為彼時(shí)改革方案的主要設(shè)計(jì)、參與者,深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁首倡“行政三分制”。

        “大社會(huì)小政府”
        馬敬仁介紹,在此之前,深圳曾進(jìn)行過多次政府機(jī)構(gòu)改革,但歷次改革沒能走出兩個(gè)怪圈:一是權(quán)力一收即死、一放就亂;二是機(jī)構(gòu)改革陷入精簡(jiǎn)、膨脹,再精簡(jiǎn)、再膨脹的循環(huán)。
        在這位學(xué)者看來,過去的改革側(cè)重機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整,沒有考慮怎么給政府的事務(wù)做減法。新的改革思路就是要把這些事務(wù)盡量剝離出去,政府管得少了,機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、政府職能轉(zhuǎn)變均可自然實(shí)現(xiàn)。
        深圳社科院院長(zhǎng)樂正亦表示,雖然深圳一直在探討“大社會(huì)小政府”的模式,在建立特區(qū)的最初10年里連人大、政協(xié)兩套班子都沒有設(shè)置,但相對(duì)于一些國(guó)家和地區(qū),深圳市政府仍然是一個(gè)“大政府”,管的事情太多。
        “香港城市規(guī)模和深圳差不多,連副特首都沒有,管得好好的。深圳九個(gè)副市長(zhǎng),整天忙得不亦樂乎。”這樣的對(duì)比讓樂正很是感嘆。

      [設(shè)計(jì)]“行政三分制”構(gòu)架已形成

        行政內(nèi)部制約
        轉(zhuǎn)變政府職能之外,如何建立有效的權(quán)力制約機(jī)制,是擺在中央決策部門面前的另一個(gè)重大課題。
        “過去我們一直強(qiáng)調(diào)一把手的作用,但要建立有效的制約機(jī)制,得從制度著手。”馬敬仁認(rèn)為,在沒有條件建立外部制約機(jī)制的情況下,只能走內(nèi)部制約之路。現(xiàn)在能做的,就是在政府部門內(nèi)部把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開。
        2001年,馬敬仁接受深圳市委市政府委托,以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首,成立了一個(gè)課題小組。
        他們首先進(jìn)行了大量調(diào)研分析,看看深圳市政府都有哪些公共事務(wù),然后按照大行業(yè)、大系統(tǒng)的原則,將這些公共事務(wù)劃分為若干“職能塊”,在此基礎(chǔ)上對(duì)政府部門進(jìn)行重新定位和排列組合。
        按照馬敬仁的設(shè)想,政府的決策部門和執(zhí)行部門不僅分工不同,同時(shí)也是有大小之分的。決策部門按大行業(yè)、大系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)置,數(shù)量較少但管的面較寬。每個(gè)決策部門對(duì)應(yīng)若干個(gè)執(zhí)行部門,執(zhí)行部門規(guī)模較小,職責(zé)則相對(duì)專業(yè)和獨(dú)立。
        決策部門和執(zhí)行部門之間,以“行政合同”或“績(jī)效合同”確定雙方的權(quán)、責(zé)關(guān)系,監(jiān)督部門則依此合同文本行使督察之職。

        試點(diǎn)一度啟動(dòng)
        2003年1月,廣東省十屆人大一次會(huì)議召開,時(shí)任深圳市長(zhǎng)的于幼軍在會(huì)上宣布,深圳即將成為中國(guó)惟一進(jìn)行“行政三分制”試點(diǎn)的城市。
        于幼軍這樣解釋這一全新的政府架構(gòu):決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán);執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)而沒有決策權(quán);監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長(zhǎng)管轄。

      [困局]理想方案遇到現(xiàn)實(shí)問題

        機(jī)構(gòu)難以撤并
        在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外,深圳市政府當(dāng)年還從政策研究室、發(fā)改局等單位抽調(diào)人手,成立了一個(gè)課題小組。作為學(xué)者,他們提供的是一個(gè)比較理想的方案。但當(dāng)這個(gè)方案交到政府部門的課題小組進(jìn)行討論時(shí),開始遇到種種困難。
        首先是國(guó)家體制環(huán)境存在諸多掣肘,政府機(jī)構(gòu)改革需要上級(jí)授權(quán),地方政府作為空間不大,大部門大到什么程度?機(jī)構(gòu)如何撤并?都不是深圳自己說了算的。
        樂正同樣深知政府機(jī)構(gòu)改革之敏感艱難,他舉例說,早在1994年,深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動(dòng)局合并,成立人力資源局,方案都做出來了,但未獲上級(jí)批準(zhǔn)。

        人事安排困難
        此外,按照馬敬仁的設(shè)計(jì),很多政府執(zhí)行部門的職能應(yīng)該剝離出去,交給企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)去做。但是社會(huì)組織發(fā)展滯后,社區(qū)自治能力不強(qiáng),很多公共事務(wù)無法剝離。
        而在主觀方面,因?yàn)楦母飫?shì)必導(dǎo)致眾多政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、撤并,人事安排方面需要面對(duì)巨大阻力。
        馬敬仁說,按照理想的設(shè)計(jì)方案,決策部門數(shù)量不宜太多,可是很多部門并不到一起來,“有的主管領(lǐng)導(dǎo)直接就說,我這三個(gè)部門不能動(dòng),你能怎么辦?”
        由于設(shè)計(jì)方案中決策部門級(jí)別較高,討論過程中,決策部門的數(shù)量越協(xié)商越多,“最開始我們的規(guī)劃是3個(gè),后來增加到12個(gè),最后變成21個(gè)”。這樣的結(jié)果讓馬敬仁頗感無奈。
        與決策部門想大大不起來相對(duì)照,一些執(zhí)行部門該小卻小不下去,馬敬仁舉例說,國(guó)土和建設(shè)部門都是純粹的執(zhí)行部門,因?yàn)榇嬖谳^大部門利益,人家不愿分出來,最后也沒辦法動(dòng)。

      [曙光]來自中央的支持

        沉寂中的摸索
        討論的結(jié)果與最初的設(shè)計(jì)方案漸行漸遠(yuǎn),改革動(dòng)議就此陷入6年沉寂。
        不過馬敬仁稱改革從未“流產(chǎn)”,有關(guān)“行政三分制”的探索,一直未曾停止,“只是不讓報(bào)了而已”。
        馬敬仁透露,中央的調(diào)查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作,時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)的華建敏也曾多次前往深圳調(diào)研。
        另一方面,深圳也一直在為改革做著準(zhǔn)備工作,探索基層民主自治、培育非政府組織、搞綜合執(zhí)法等等,“做的最大的一件事就是2005年的事權(quán)改革,把市政府有關(guān)公共服務(wù)方面的事權(quán)都交給區(qū)政府,區(qū)政府能交的,都交給街道和社區(qū)。”

        中央指明方向
        更令馬敬仁欣慰的是,這幾年來,從中央到廣東,有關(guān)行政管理體制改革的思路日漸明朗,決心越發(fā)顯現(xiàn)。
        2002年11月,黨的十六大報(bào)告提及,要“按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”。
        2007年10月,黨的十七大報(bào)告指出,要加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府,“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”
        對(duì)比兩個(gè)報(bào)告,在論述決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者關(guān)系時(shí),黨的十七大報(bào)告增加并強(qiáng)化了“相互制約”的內(nèi)容。
        2008年2月,黨的十七屆二中全會(huì)在京召開,審議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。在這份綱領(lǐng)性文件中,除對(duì)黨的十七大報(bào)告有關(guān)精神做進(jìn)一步闡釋外,還提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,完善行政運(yùn)行機(jī)制”。
        當(dāng)年年底出臺(tái)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》,更是明確而具體地指出,“支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。”
        雖然這幾個(gè)文件均未使用“行政三分制”這一概念,但馬敬仁認(rèn)為,自己當(dāng)年的改革思路,與文件精神是一致的。

      [獲批]再改革阻力已減小

        方案水到渠成
        一個(gè)月成稿,上報(bào)國(guó)務(wù)院兩個(gè)多月即獲批復(fù),《深圳市綜合配套改革總體方案》創(chuàng)造的“深圳速度”再次令人稱奇,這似乎也從一個(gè)側(cè)面證明,該方案涉及的種種改革舉措,已經(jīng)到了水到渠成的地步。
        作為上次改革方案設(shè)計(jì)者的馬敬仁和深圳市委重要智囊的樂正都表示,此次改革方案起草過程中,有關(guān)方面并未征詢他們意見。在他們看來,有關(guān)行政管理體制改革的思路,自上到下已經(jīng)相當(dāng)清晰,方案的形成、通過自然比較順,無須太多討論。
        這也正好印證了深圳大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心主任鐘堅(jiān)的觀點(diǎn):我國(guó)政治體制改革是自上而下的,地方政府很難有所作為。
        不過馬敬仁和樂正都相信,有來自高層的強(qiáng)力支持,深圳今天的行政管理體制改革,會(huì)比6年前試水“行政三分制”時(shí)阻力小很多。

        實(shí)施方式保密
        但改革的敏感和復(fù)雜仍然不言而喻,總體方案發(fā)布后,眾多媒體記者前往深圳,試圖就這一“深水區(qū)”的改革做點(diǎn)文章,除幾名專家樂于配合,政府部門鮮有官員接受采訪。
        “你現(xiàn)在找誰都不會(huì)跟你說,大家都在想會(huì)不會(huì)改到自己頭上來。”一名內(nèi)部人士告訴《中國(guó)青年報(bào)》記者。
        行政管理體制改革將如何實(shí)施?對(duì)于這一外界關(guān)注度最高的話題,蒙敬杭給了《中國(guó)青年報(bào)》記者這樣一個(gè)答復(fù):“這是高度機(jī)密,連有的市委常委都不知道。”他說具體方案一旦公布,“就會(huì)在兩個(gè)月內(nèi)迅速完成”,言辭間似乎暗含快刀斬亂麻之意。

        改革需要耐心
        “總體方案公布后,深圳可能于近期出臺(tái)一個(gè)3年實(shí)施方案。”樂正表示,在構(gòu)筑新的政府架構(gòu)時(shí),決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門在級(jí)別上宜平行設(shè)置。同時(shí),機(jī)構(gòu)的調(diào)整可能會(huì)以轉(zhuǎn)變職能為宗旨有增有減,而不是一味做減法,比如,政府的經(jīng)濟(jì)職能會(huì)繼續(xù)弱化,社會(huì)職能則會(huì)加強(qiáng);審批會(huì)減少,執(zhí)法要加強(qiáng)。
        馬敬仁同樣期待實(shí)施方案盡早出臺(tái),他期待政府在做這個(gè)方案時(shí)能一步到位,不要一遇阻力就打折扣,他希望決策部門能并到一個(gè)較小的數(shù)目,“決策部門如果太多,執(zhí)行部門就分離不出來。”
        “對(duì)政府的改革,要有耐心。”馬敬仁強(qiáng)調(diào)。

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