[進(jìn)入汶川地震專題]

　　汶川地震災(zāi)后重建，規(guī)劃環(huán)評成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。2002年，國家出臺了《環(huán)境影響評價(jià)法》，對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)作了專章規(guī)定。此后，國務(wù)院法制辦公室在充分聽取有關(guān)部門、地方人民政府和有關(guān)專家意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)與原國家環(huán)保總局、原交通部、發(fā)展改革委、水利部等部門反復(fù)研究論證，形成了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例（征求意見稿）》，并于今年3月27日至4月28日向社會(huì)各界廣泛征求意見。汶川災(zāi)后重建，又一次引起了公眾對條例出臺的關(guān)注。
　　記者采訪了解到，規(guī)劃環(huán)評條例目前正加緊出臺。公眾意見主要集中在以下幾個(gè)方面。

介入重建受關(guān)注

　　目前，汶川地震災(zāi)后重建工作已經(jīng)啟動(dòng)。地震破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的平衡，生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)可能受到嚴(yán)重?fù)p害。在重建的過程中，應(yīng)該注意哪些環(huán)境問題？如何用規(guī)劃環(huán)評的眼光審視災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)重新布局？
　　環(huán)境保護(hù)部副部長潘岳表示，重建是個(gè)立新的過程，不應(yīng)是簡單的恢復(fù)，災(zāi)區(qū)重建要切實(shí)維護(hù)好生態(tài)安全，離不開規(guī)劃環(huán)評這一國際公認(rèn)的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能根據(jù)災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力，對重建的空間布局、發(fā)展規(guī)模、功能分區(qū)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局等的生態(tài)環(huán)境適宜性進(jìn)行分析，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能按照區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能定位，確定災(zāi)區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序。也只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能從決策源頭上引導(dǎo)化工石化等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開發(fā)優(yōu)化發(fā)展。
　　潘岳認(rèn)為，環(huán)保部門在災(zāi)后重建工作中，應(yīng)該為決策提供參考，首先要立即開展災(zāi)區(qū)環(huán)境資源承載能力研究，明確災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境對重建活動(dòng)可承載的能力；其次要科學(xué)應(yīng)對災(zāi)區(qū)次生生態(tài)災(zāi)害，對災(zāi)區(qū)國土生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行科學(xué)的區(qū)劃，按災(zāi)區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃，明確不同類型開發(fā)區(qū)域的目標(biāo)、任務(wù)與措施；另外還要統(tǒng)籌災(zāi)區(qū)化工石化等高危行業(yè)布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并且加強(qiáng)流域水電開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。
　　城市規(guī)劃專家、中國工程院院士鄒德慈也認(rèn)為，在災(zāi)后重建的過程中，應(yīng)該把修復(fù)生態(tài)環(huán)境作為決策的重要前提和認(rèn)識基礎(chǔ)。這一點(diǎn)，在規(guī)劃環(huán)保條例立法中應(yīng)有所體現(xiàn)。“人類對于自然生態(tài)的修復(fù)能力有限，但對于一些自然災(zāi)害，我們可以采取各種手段和措施，趨利避害。恢復(fù)重建應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境的因素，只有目光長遠(yuǎn)，才能長治久安。”

公眾參與是關(guān)鍵

　　“如果說13億人口是一個(gè)大家庭的話，環(huán)保工作就是整個(gè)家庭當(dāng)中的清潔和衛(wèi)生，單靠政府來做，能力和效果都非常有限，需要每一個(gè)家庭成員的努力，才能做好有關(guān)環(huán)境方面的工作，使整個(gè)家庭保證清潔和衛(wèi)生。”民間環(huán)保團(tuán)體“自然之友”的發(fā)起人梁從誡曾舉例說明環(huán)境保護(hù)不僅是政府的工作，還需要更多的公眾參與。
　　針對目前的征求意見稿，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所的學(xué)者楊源認(rèn)為，條例征求意見稿第九條規(guī)定，“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案上報(bào)審批前征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書的意見。”但是，對什么是可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)不確定，實(shí)踐操作中容易引起糾紛。
　　據(jù)此，楊源認(rèn)為，可以考慮進(jìn)一步拓寬公眾參與環(huán)評的規(guī)劃范圍，允許公眾發(fā)表意見。從規(guī)劃的公開到公眾具體參與的程序，每一步都要具體明確規(guī)定。《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》可以參照《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》補(bǔ)充制定規(guī)劃環(huán)評的公眾參與辦法，但要彌補(bǔ)《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》救濟(jì)途徑與法律責(zé)任缺失的不足，保證程序真正執(zhí)行。
　　規(guī)劃環(huán)評：
　　指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動(dòng)源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。

如何執(zhí)行是考驗(yàn)

　　有學(xué)者表示，完善這個(gè)征求意見稿固然重要，但最重要的是盡快出臺這一條例，并最大程度地發(fā)揮其功能。《征求意見稿》第十四條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃，在審批前由其環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查。”這使得環(huán)保部門有可能從源頭上遏制這些規(guī)劃可能導(dǎo)致的污染。也正因?yàn)榇耍�環(huán)保部在過去的一年中一直把《規(guī)劃環(huán)評條例》作為工作重點(diǎn)之一來推進(jìn)。
　　條例出臺后如何保證其執(zhí)行效果，仍然存在懸念。
　　據(jù)有關(guān)人士透露，每年中國出的環(huán)評報(bào)告書數(shù)量，幾乎超過了全世界主要發(fā)達(dá)國家歷年環(huán)評報(bào)告書的總和，但超過99％的通過率，以及缺乏公開、透明以及獨(dú)立監(jiān)督、事后懲罰的評價(jià)體制，使得這一制度在很大程度流于形式。
　　環(huán)保部環(huán)境工程評估中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這一條例的執(zhí)行僅僅依靠環(huán)保部門自身的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。雖然國家環(huán)保總局已經(jīng)升格為環(huán)保部，但職能分割并沒有得到解決，很多環(huán)境要素的監(jiān)管也還分布在多個(gè)部門。這些部門之間的信息渠道遠(yuǎn)談不上暢通。因此，即使做狹義的規(guī)劃環(huán)評，在技術(shù)上和操作上也都面臨種種困難。而如果像國際上那樣，把社會(huì)影響評估也納入規(guī)劃環(huán)評，需要克服的障礙就更加龐大了。
　　此外，要使得規(guī)劃環(huán)評真正起到效果，最重要的是盡早介入，并且要求規(guī)劃編制部門同時(shí)提供合理的替代方案。這些，都需要進(jìn)一步的制度保障。否則，如果規(guī)劃環(huán)評變成事實(shí)上的“追認(rèn)”，那么其主動(dòng)性和提前預(yù)防功能就根本無從談起。

評  論 災(zāi)后重建是規(guī)劃環(huán)評立法的良好契機(jī)

□ 劉效仁 　　四川汶川地震對災(zāi)區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。對此，環(huán)境保護(hù)部副部長潘岳表示，生態(tài)環(huán)境應(yīng)該成為災(zāi)區(qū)重建合理布局的基礎(chǔ)指標(biāo)之一，規(guī)劃環(huán)評也應(yīng)作為重建規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)，以利于建立長期的減災(zāi)防災(zāi)機(jī)制。 　　目前，有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)，地震導(dǎo)致山體滑坡、泥石流等次生地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害；防疫過程中使用的大量消毒劑、滅菌劑，以及生活垃圾、生活污水、腐爛動(dòng)物尸體等，威脅到河流水環(huán)境和群眾飲用水的安全；地震將改變部分珍稀動(dòng)物的食物結(jié)構(gòu)和生活習(xí)性，并可能直接導(dǎo)致其數(shù)量的減少，造成生態(tài)功能的下降；地震還造成土壤和地下水污染隱患等多種生態(tài)問題。更堪憂慮的是，西南地區(qū)作為水利水電開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，也是我國主要的地震活躍帶之一。鑒于其地質(zhì)條件復(fù)雜、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)極高的特點(diǎn)，專家指出，必須堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、有序開發(fā)”原則，特別是要進(jìn)行地震環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響評價(jià)。對一些生態(tài)環(huán)境特別敏感的地區(qū)，則需要制定更高更嚴(yán)格的保護(hù)措施。 　　災(zāi)區(qū)重建應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)條件和資源環(huán)境承載能力。合理確定城鎮(zhèn)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就必須強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評，一點(diǎn)也忽略不得，一點(diǎn)也懈怠不得。事實(shí)上，要把環(huán)境承載力作為災(zāi)區(qū)重建的坐標(biāo)，那么，在做重建規(guī)劃時(shí)就必須運(yùn)用規(guī)劃環(huán)評這一國際公認(rèn)的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能根據(jù)災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力，對重建的空間布局、發(fā)展規(guī)模、功能分區(qū)等的生態(tài)環(huán)境適宜性進(jìn)行分析，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施；確定災(zāi)區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序，從決策源頭上引導(dǎo)重化工等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開發(fā)優(yōu)化發(fā)展。 　　不可否認(rèn)，環(huán)評所注重的長期利益、全局利益往往是與有些部門和地方所關(guān)心追求的短期利益、局部利益相沖突，這也致使很多地區(qū)和部門對這項(xiàng)工作不那么支持。但災(zāi)后重建乃是百年大計(jì)。此時(shí)此刻，我們必須全國一盤棋，必須放開眼光，堅(jiān)持把規(guī)劃環(huán)評放在重建規(guī)劃的重要位置，并嚴(yán)格按照國際通行的辦法進(jìn)行操作，推動(dòng)災(zāi)后重建科學(xué)進(jìn)行。