重慶市人大財經委員會副主任委員羅先成說，30年來，為改革開放敢干敢闖的人中有不少承擔了責任，為改革開放付出了成本，過去很多人只看到為改革付出的物質成本，而往往忽視了一些人為改革付出的個人命運成本。重慶建立容錯機制就是為了保證開放創新的“領頭羊”不致成為“替罪羊”，寬容失敗正是鼓勵大膽改革創新，激勵官員“大膽地闖，大膽地試”。

重慶嘉華大橋立交橋。新華社記者 周衡義 攝

　　2009年新年伊始，深處內陸的重慶站在了輿論的“風口浪尖”上。
　　這次，是緣于重慶為促進內陸開放、創建容錯機制的立法嘗試。
　　重慶市人大常委會審議通過的《重慶市促進開放條例》1月1日正式施行，使擴大開放、深化改革，推動經濟社會又好又快發展成為法定義務。
　　引發爭議的是，開放條例中的容錯機制明確規定：開放工作發生失誤，未達到預期效果，或者造成一定損失，但符合以下三個條件的可以減輕或者免除有關人員的責任：工作措施的制定和實施程序符合有關規定；個人和所在單位沒有牟取私利；未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益。
　　一些質疑者認為，容錯機制會造成拍腦袋決策和資源浪費，不值得提倡。對此，重慶立法者回應說，政府具體決策投資行為發生失誤不屬于“容錯”范圍之內，容錯機制是為保障“創新者無罪”，其意義不在條文本身，更在于堅定開放者改革決心。

深入改革發展中 遇到“難言之隱”

　　一般而言，改革有三種基本方式：第一種是先立法后改革；第二種是一邊立法一邊改革，二者同步進行；第三種是先改革后立法。我國許多地方的改革一般都采用第三種方式。
　　“促進開放要納入法制化的軌道，促進開放要立法先行�！睘楦纳崎_放環境、健全開放保障機制，充分調動各方面開放的主動性、積極性，讓投資者在重慶放心投資，開放型經濟尚不發達的重慶率先在全國開展了促進開放的地方立法。
　　在結合我國改革開放30年歷史經驗和把握當前時代特征基礎上，重慶把進一步擴大開放作為突破地處內陸、城鄉二元結構突出等因素限制，實現經濟又好又快發展的基本途徑和主要動力，并確定了以開放促改革、以改革促發展的城市發展路徑。為給重慶擴大開放、建設內陸開放型經濟提供良好的法治環境，重慶市人大常委會2008年3月啟動了促進開放的地方立法工作。
　　重慶市人大財經委員會副主任委員羅先成見證了此條例出臺的全過程。他告訴記者，容錯機制是重慶借鑒了深圳、西安立法探索成果。我國改革前沿深圳在2006年出臺的《深圳經濟特區改革創新促進條例》，明確規定了三種改革創新工作未達到預期效果的免責條款。
　　實際上，在立法建立容錯機制的背后，是重慶深入改革發展中遇到的“難言之隱”。羅先成說，重慶和成都成為全國統籌城鄉發展綜合配套改革實驗區后，重慶一系列改革探索中面臨的嚴峻問題在于，很多改革一旦施行會與現行國家法律法規有碰撞，一些基層干部認為改革難度大，產生了畏難情緒，不敢去闖去試；一些開始探索改革的基層干部又在中央有關部門嚴格執行法律法規的執法檢查中受到批評，改革的積極性受到影響。
　　羅先成告訴記者，重慶制定開放條例時正值我國改革開放30周年之際，回顧30年歷程，不少都經歷過制度碰撞的過程，都是新制度對舊制度變革，而如今進一步改革開放面對的國際國內形勢更加復雜、社會轉型期的矛盾更加突出，改革開放的風險性、困難性、復雜性加劇。要開放就必然涉及改革創新，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯，重慶開放立法特別設置容錯機制就是為免除創新者的后顧之憂，保護開放工作的積極性，鼓勵大膽探索。

寬容失敗鼓勵大膽改革

　　2008年9月23日，在條例草案提交初審時，重慶市人大財經委員會主任委員王國富向大會作如此說明：進一步擴大開放必然要求改革創新，不斷完善經濟體制和行政管理體制，建立與國際慣例相協調、符合重慶開放實際的運行機制。為此，為鼓勵和保障在開放工作中大膽探索、用于創新，條例專門制定了開放工作創新的保障機制，其中就包括容錯機制。
　　此外，重慶此次立法還對鼓勵政府“先行先試”范圍作出特別規定，在堅持國家法制統一原則的前提下，重慶市人民政府可以就行政管理、公共服務、市場監管、土地流轉、財政金融和社會管理等事項進行改革實驗。對于在開放工作中屬于法律、法規和國家政策未規定的事項，市、區縣(自治縣)人民政府可以在職權范圍內作出規定。北部新區管委會依法履行職責，集合使用國家級經濟技術開發區、高新技術開發區等各類優惠政策，在土地、金融、財稅、經濟管理等促進開放方面先行先試。
　　羅先成表示，重慶制定《重慶市促進開放條例》是向全社會傳遞出的一種積極信號，向世人、重慶各級干部昭示重慶改革開放的堅定決心。設置容錯機制更多的是鼓勵和保障在開放工作中大膽探索、勇于創新。而深圳改革創新促進條例出臺至今，免責條例還沒有實施一次，可見容錯機制的意義不在條文本身，而是堅定改革開放的決心。
　　重慶市政府副秘書長艾揚在接受記者采訪時表示，容錯機制“從條例公開征求意見階段起，就備受關注，也引起一些爭議�！钡�是，在他看來，“促進開放條例既是法規，也是對政府工作的規范。建立容錯機制鼓勵了政府的開放性，雖然有爭議，但也不會存在為誰‘開綠燈’的問題。為了保證條例實施好，市政府還將盡快出臺相應的條例實施辦法。”

正面回應爭議

　　在重慶市人大常委會會議幾次審議和向社會公開征求意見過程中，容錯機制就備受關注，也引起一些爭議。面對質疑，羅先成在接受記者采訪中一一作答。
　　質疑一：目前，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”政府決策失誤造成的損失巨大，據世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經濟損失在4000億至5000億元之間。重慶建立容錯機制會造成拍腦袋決策和資源浪費，不值得提倡。
　　羅先成回答說：在立法過程中，重慶充分考慮了這一情況，對在開放工作中出現的決策失誤責任適用“容錯”時，就充分吸納了民意，相關條款對“容錯”范圍作了明確限制，為預防腐敗設立了“防火墻”。如政府對開放工作措施的制定和實施程序符合有關規定，雖開放工作發生失誤，未達到預期效果，或者造成一定損失，可以減輕或者免除有關人員的責任。而政府具體決策投資行為發生失誤不屬于“容錯”范圍之內。
　　此外，為了規范政府決策行為、強化決策責任、減少決策失誤、保證決策質量，重慶市政府在2005年已制定《重慶市政府重大決策程序規定》，從源頭上防止“決策時拍腦袋、執行時拍胸脯、失誤時拍屁股”的“三拍”現象。這是我國第一個規范政府重大決策程序的政府令，主要約束行政首長的決策行為，決策失誤依照該規定將問責行政首長。
　　質疑二：在中央4萬億刺激經濟方案背景下，各地政府“跑部前進”爭搶項目，如住房和城鄉建設部五天內便收到500多宗各地提交興建污水處理廠的立項申請，實屬罕見。有專家指出，目前內地已建好的1400座污水處理廠中，有一半在“曬太陽”。此時，重慶建立容錯機制會讓有些干部借開放之名行“瞎折騰”之實。
　　羅先成表示，目前一些地方政府部門和官員無所作為，“干的不如看的”、“一慢二看三通過”，死氣沉沉、活力不夠的情況，才是深化改革開放的主要影響因素之一。重慶立法設置容錯機制主要目的就在于推動基層干部克服畏難情緒，大膽去闖去試。
　　質疑三：容錯機制應是行政問責制的補充機制，在全國尚未建立完善的行政問責制背景下，重慶建容錯機制不合時宜。
　　羅先成表示，重慶2004年在全國率先建立行政首長問責制，先后啟動50次、98名官員受到問責，在解決官員“惰政”“怠政”上取得很好效果。而去年以襄汾潰壩事故和三鹿問題奶粉事件為標志，我國“問責風暴”顯現出鮮明的特色，問責范圍之廣、問責級別之高為近年來所罕見。我國行政問責的制度建設也走上新高度。重慶的容錯機制是與行政問責制、重大決策程序規范等一系列制度配合實施的。
　　羅先成還表示，社會上對容錯機制的爭議，他們也會全面客觀地對待，今后會更加審慎執行容錯機制。

立法亮點：開放型管理體制改善政務環境

　　近年來，重慶的政務環境有了較大改善，但與全國先進地區相比，仍存在較大差距。為此，《重慶市促進開放條例》從加強開放制度建設、減少人際關系出發，對改善政務環境作了四大規定：
　　一是要求政府及其部門在信息、公用事業以及協調企業投資訴求等方面加強服務。如條例規定，對投資者關于投資及其有關事項的訴求，由確定的部門或機構進行協調，并在十個工作日內給予答復；部門或機構無法協調的，提請本級政府協調，并在十個工作日內答復。政府及其有關部門未兌現承諾的，要依法承擔責任。
　　二是規范政府招商行為、加強誠信政府建設。如條例規定，招商引資中的政府承諾等重大事項，可以書面形式約定，政府及其有關部門未兌現的要依法承擔責任。
　　三是把監督政府服務態度上升到地方性法規層面，對政府部門服務方面作出很多細節上的規定。
　　羅先成舉例說，如到政府某部門辦證，第一次去被告知缺某個材料，第二次去又被告知還差其他材料……在以前，企業或市民遇到這種情況頂多就是投訴，而工作人員最多就是因態度不好而受批評了事。這部條例實施后，再出現上述情況，政府部門工作人員就是違法了，將被追究法律責任。
　　四是進一步規范行政許可、行政收費和行政執法等行政管理的主要環節，積極落實政務公開、公平、公正的原則。如在行政執法方面，對法律、法規和規章規定的行政處罰自由裁量權進行細化，并公布實施，壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權。對違法情節輕微、沒有造成危害后果的當事人，應當以教育為主，不予行政處罰，并幫助當事人規范行為。
　　對此，羅先成解釋說，目前，行政處罰自由裁量權缺少規范，導致行政處罰隨意性較大，不公平現象時有發生。如現在某人違反了某個交通法規，按規定要被處以3000元至2萬元罰款，而這個處罰空間彈性很大，具體罰多少，由執法人員自行掌握決定。條例則要求，3000元至2萬元之間的罰款應根據具體情況細分成很多等級并公布，在罰款時嚴格打表，不再由執法人員單方面掌握處罰額度，而要“打開天窗說亮話”，該罰多少，要讓被罰款人一對照就明白了。