2007年12月8-9日，中國(海南)改革發(fā)展研究院舉辦“新階段的中國農(nóng)村綜合改革”國際研討會，來自中央涉農(nóng)部、委、辦和科研院所，22個省(市、自治區(qū))涉農(nóng)部門和政策研究機構(gòu)的官員、專家學(xué)者，以及挪威從事農(nóng)村發(fā)展政策研究的官員和專家，共200余人參加了會議。結(jié)合中國(海南)改革發(fā)展研究院已有研究成果和此次會議的專家觀點，提出本建議。

把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為新階段農(nóng)村綜合改革的基本目標(biāo)

　　1. 新階段農(nóng)村綜合改革的實質(zhì)是構(gòu)建“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的長效機制。

　　農(nóng)村稅費改革之后，我國于2005年開始部署以農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。從近兩年的實踐看，全部免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)雜費，向?qū)嵭忻赓M義務(wù)教育邁出了關(guān)鍵步伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革也做了重要探索。但總的來看，當(dāng)前的農(nóng)村綜合改革與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需求還有很大的差距：
　　一是盡管財政支農(nóng)資金的絕對量在增加，但整個財政支出的比例在下降，財政向農(nóng)村傾斜的長效機制并未建立起來；二是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)已經(jīng)提出來，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應(yīng)的健全的市場結(jié)構(gòu)、土地制度、金融支持制度建設(shè)還比較滯后；三是由于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度安排，農(nóng)民和農(nóng)民工在市場競爭中處于弱勢地位，城鄉(xiāng)居民收入分配差距仍呈現(xiàn)進一步拉大的趨勢；四是盡管在中央層面把農(nóng)村工作放在首位，但由于中央地方關(guān)系尚未理順，涉農(nóng)機構(gòu)和政策缺乏整合和統(tǒng)一規(guī)劃，影響了政策執(zhí)行的力度。為此，新階段農(nóng)村綜合改革應(yīng)當(dāng)按照構(gòu)建“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的要求，在經(jīng)濟體制、社會體制、行政管理體制等方面破題。

　　2. 新階段的農(nóng)村綜合改革，既需要進一步推進農(nóng)村市場化進程，也需要加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制。

　　與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，新階段的農(nóng)村綜合改革是在我國建立市場經(jīng)濟體制框架大背景下的改革，“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”重在通過系統(tǒng)的制度安排來實現(xiàn)。
　　一方面，要通過進一步的農(nóng)村市場化改革，確立城鄉(xiāng)居民在市場競爭中的平等地位，解決過程公平或程序公平問題。新階段的農(nóng)村市場化要在城鄉(xiāng)大市場對接方面有所突破：一是健全農(nóng)產(chǎn)品流通體系，解決農(nóng)戶與大市場對接過程中利益受損的問題；二是解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置，農(nóng)民難以獲得財產(chǎn)性收入，難以靈活地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新的問題；三是建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的金融體系；四是解決農(nóng)民工與城市居民同工同酬，消除就業(yè)歧視的問題；五是農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國際慣例建立系統(tǒng)農(nóng)業(yè)支持保護的政策體系。
　　另一方面，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，確立城鄉(xiāng)居民在基本生存、發(fā)展權(quán)方面的平等地位，以此來解決起點公平的問題。農(nóng)民和農(nóng)民工獲得與城市居民平等的社會角色，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的制度平等。目前，許多地方在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但如果不解決農(nóng)村和農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問題，城鄉(xiāng)戶籍制度統(tǒng)一就只能是形式上的，不能從根本上解決權(quán)利平等的問題。為此，新階段的農(nóng)村綜合改革還要從城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一入手，縮小城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、基本社會保障等方面的差距。

　　3. 統(tǒng)籌規(guī)劃，深化和拓寬新階段農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)容。

　　當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新階段。在這樣一個發(fā)展新階段，城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展加速的勢頭很迅猛，總體上在與國際接軌，向信息化時代邁進，而農(nóng)村還保留著某些原始的生產(chǎn)方式和生活方式。如果沒有系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，城鄉(xiāng)之間的差距會越拉越大，農(nóng)村最終會邊緣化。面對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大壓力，新階段的農(nóng)村綜合改革的視野還不宜過窄，尤其是不能就農(nóng)村而論農(nóng)村，而是要從整個國家發(fā)展戰(zhàn)略來考慮，從整個上層建筑的變革和調(diào)整來考慮，從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的趨勢來考慮。在過去的幾年中，我國農(nóng)村綜合改革選擇了免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費這些比較有條件做的事情，很快取得了實際效果，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革等方面尚處于探索階段。這些問題的最終解決雖然在很大程度上取決于基層政府變革的實際效果，但更重要的是還涉及到中央地方關(guān)系、整個公共財政體制框架的建設(shè)，涉及到自上而下涉農(nóng)機構(gòu)的統(tǒng)籌安排。因此，要充分認(rèn)識到新階段農(nóng)村綜合改革的復(fù)雜性，制定長期規(guī)劃，上下聯(lián)動、綜合配套、循序漸進地推進。

統(tǒng)籌資源在城鄉(xiāng)之間的配置推進農(nóng)村市場化進程

　　4. 賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠獲得財產(chǎn)性收入。

　　2006年，農(nóng)民居民家庭財產(chǎn)性收入平均只有100元，僅占全部收入的2%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農(nóng)民帶來多少收益。我院2007中國改革調(diào)查問卷報告顯示，72.39%的專家認(rèn)為，使農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要條件之一。
　　(1) 明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)民的土地所有權(quán)，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。
　　(2) 盡快研究出臺土地物權(quán)法配套法規(guī)。土地是最重要的不動產(chǎn)，但我國的法律體系中尚無不動產(chǎn)登記法。國土資源部門應(yīng)該適應(yīng)《物權(quán)法》頒布實施的新形勢，加快推進《不動產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動產(chǎn)登記法》做好前期準(zhǔn)備。同時，各地方也可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實際，加快制定本地區(qū)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，為國家立法積累經(jīng)驗。
　　(3) 建立對農(nóng)民土地權(quán)益糾紛的法律援助制度。由于土地制度變革相當(dāng)復(fù)雜，需要一個較長的過程。當(dāng)前要盡快建立農(nóng)村土地糾紛的法律援助，使農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時，能夠方便地獲得法律救助。

　　5. 以發(fā)展小額信貸為重點，培育民間金融組織。

　　我院2007中國改革調(diào)查問卷報告顯示，對于如何構(gòu)建農(nóng)村金融體系，專家們主張擴大國有商業(yè)銀行對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度、擴大農(nóng)信社職能、發(fā)展外資農(nóng)村銀行的比例分別為19.57%，13.94%和10.99%。65.42%的專家認(rèn)為，應(yīng)該以小額信貸為重點，發(fā)展農(nóng)村民間金融。
　　(1) 放松市場準(zhǔn)入管制，允許直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場。目前，國家調(diào)整和放松了農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入政策并開展了試點工作，已經(jīng)有24家村鎮(zhèn)銀行貸款公司和農(nóng)村資金互助社等三類新型農(nóng)村金融機構(gòu)開業(yè)。以此為契機，應(yīng)繼續(xù)擴大試點范圍，放松市場準(zhǔn)入管制，引導(dǎo)和規(guī)范民間融資行為，允許新設(shè)機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場，興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織，有效發(fā)揮民間借貸對正規(guī)金融體系的補充作用。
　　(2) 創(chuàng)新農(nóng)村信貸抵押擔(dān)保形式。在現(xiàn)有的信貸條件下，農(nóng)村貸款難的根本原因之一在于農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)難以找到有效的貸款抵押資產(chǎn)。政府在繼續(xù)鼓勵農(nóng)戶自愿互助擔(dān)保的同時，應(yīng)通過制度安排，建立專門的擔(dān)保基金或擔(dān)保機構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)。可以由地方政府出資支持成立農(nóng)村信用擔(dān)保的基金或機構(gòu)，也可以通過鼓勵措施引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保機構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索實行不動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。盡快修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中有關(guān)不利于農(nóng)地有效、正常抵押擔(dān)保部分。
　　(3) 大力發(fā)展適合農(nóng)戶需求的“草根性”小額信貸組織。實踐證明，鄉(xiāng)村自發(fā)產(chǎn)生的“草根性”的金融組織具有發(fā)展小額信貸的比較優(yōu)勢，比國有商業(yè)銀行和其它城市商業(yè)銀行更有信息優(yōu)勢，更能夠了解農(nóng)戶借貸需求和辨別還貸風(fēng)險。因此，應(yīng)當(dāng)盡快出臺鼓勵和規(guī)范“草根性”小額信貸組織發(fā)展的法規(guī)和政策。

　　6. 以發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織為載體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體制。

　　我國農(nóng)戶在市場流通中的弱勢地位，關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)流通中的組織化程度低，分散的農(nóng)戶應(yīng)對市場風(fēng)險的能力弱。據(jù)調(diào)查，目前42%的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，45%的農(nóng)戶將農(nóng)產(chǎn)品賣給個體商販，只有2.7%的農(nóng)戶通過訂單銷售農(nóng)產(chǎn)品。國際經(jīng)驗表明，政府扶持、培育和發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織，可以有效地保護農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品流通過程中合法權(quán)益，使職業(yè)農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成過程中更有發(fā)言權(quán)，更有機會參與利潤平均化過程。
　　(1) 認(rèn)真貫徹落實《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。2007年1月1日，我國已經(jīng)開始實施新的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。但要把這項法律落到實處，還需要組織協(xié)調(diào)國家有關(guān)部門加快制定和完善農(nóng)民專業(yè)合作社登記辦法、財會制度、農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程等配套法規(guī)和統(tǒng)一的管理辦法，和法律一起實施。鼓勵地方制定實施細則，因地制宜推動農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。加強對法律實施工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，為法律的實施創(chuàng)造良好的環(huán)境和工作條件。加強跟蹤研究，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)問題，為改進法律的實施和今后進一步完善法律提供支持保證。
　　(2) 建立農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的政策支持體系。要加強基層政府服務(wù)意識，積極引導(dǎo)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織健康發(fā)展，避免行政命令式的干預(yù)。切實取消有關(guān)部門對農(nóng)民合作組織依法組建和開展活動的不合理限制。各級政府應(yīng)加大對農(nóng)民合作組織的支持力度，制定更加優(yōu)惠稅收、貸款、擔(dān)保政策，增加財政投入，促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在開展農(nóng)資采購、新品種引進、信息傳播、技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品加工儲藏、市場營銷等經(jīng)營活動。
　　(3) 完善內(nèi)部治理機制，加強農(nóng)民合作經(jīng)濟組織能力建設(shè)。要規(guī)范并實施農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的章程和制度，引導(dǎo)建立合理的組織結(jié)構(gòu)，加強組織內(nèi)部治理機制建設(shè)。通過與大專院校、國際合作組織聯(lián)合，拓展其教育、研究、培訓(xùn)、咨詢功能，加強農(nóng)民合作經(jīng)濟組織能力建設(shè)。

把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制作為新階段農(nóng)村綜合改革的重點

　　7. 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)是新階段實現(xiàn)起點公平的根本途徑。

　　近年來，各級政府加大了對農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入力度，在構(gòu)建農(nóng)村基本公共服務(wù)體系方面取得明顯成效。但與城鎮(zhèn)相比，仍存在著相當(dāng)大的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的制度因素，在于城鄉(xiāng)分割體制強化了二元結(jié)構(gòu)，延緩了社會轉(zhuǎn)型的進程，并由此造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機會的不平等，使城鄉(xiāng)差別制度化。進入新階段，我國農(nóng)村潛在的基本公共需求開始變成全面的現(xiàn)實要求。適應(yīng)這個變化，為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務(wù)。現(xiàn)實多方面的情況表明，基本公共服務(wù)是縮小城鄉(xiāng)實際差距的重要因素，是新階段農(nóng)村反貧困的關(guān)鍵所在，是提高農(nóng)村人口素質(zhì)的路徑依賴。隨著農(nóng)村市場化改革的進一步深入，城鄉(xiāng)居民將面對同一個大市場，在這個大背景下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，可以為改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)濟社會政策奠定最重要的制度基礎(chǔ)。

　　8. 從統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度入手，使農(nóng)村綜合改革從義務(wù)教育拓展到新型農(nóng)村合作醫(yī)療、公共就業(yè)服務(wù)、基本社會保障等領(lǐng)域。

　　我院農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與問題入戶調(diào)查顯示，當(dāng)前，農(nóng)民最關(guān)心、最需要解決的基本公共服務(wù)依次是：看病難、看病貴問題；子女上學(xué)難、費用高問題；養(yǎng)老問題；就業(yè)問題；最低生活保障問題，認(rèn)同度分別達到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。
　　(1) 全面推進以落實教育經(jīng)費保障機制為重點的農(nóng)村義務(wù)教育體制改革。進一步明確各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的支出責(zé)任，把原來的學(xué)雜費規(guī)范地轉(zhuǎn)換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經(jīng)費追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件和教育質(zhì)量的差距。建議貧困縣義務(wù)教育階段的所有費用，包含雜費，原則上由中央及省級財政支出。以保證鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊伍的穩(wěn)定為重點，鼓勵有志青年投身農(nóng)村教育事業(yè)，將鄉(xiāng)村教師津貼納入政府財政預(yù)算，確保按時足額發(fā)放，提高農(nóng)村學(xué)校教師待遇。對于貧困縣，中央和省級財政應(yīng)當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并通過制度化措施和加強政策執(zhí)行能力來確保經(jīng)費落實。完善非義務(wù)教育階段的教育扶助、救助制度，盡可能地保證有志青年不因交不起學(xué)費而輟學(xué)。加大審計和檢察力度，杜絕挪用、占用國家補助資金的現(xiàn)象，杜絕農(nóng)村義務(wù)教育亂收費的回潮。
　　(2) 全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立醫(yī)療救助制度。中央和省級政府應(yīng)當(dāng)逐步增加投入比例，穩(wěn)定廣大農(nóng)民對政府長期發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的預(yù)期。出臺優(yōu)惠政策，免除農(nóng)村五保戶、特困家庭的參合費，提高參合率。盡快建立醫(yī)療救助運行機制，增加財政投入，合理確定救助對象，提高救助效果。進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發(fā)病的預(yù)防和治療。逐步擴大定點醫(yī)療機構(gòu)，使參保農(nóng)民有更多的選擇余地。增強農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)能力，促進醫(yī)療機構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量和降低價格。對外出的參保農(nóng)民，允許其在外地符合條件的醫(yī)院就醫(yī)，然后憑相關(guān)證明到參合地報銷。加強對基金的管理和監(jiān)督。建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理組織、參保者和醫(yī)療單位三方制約機制。規(guī)范保險基金的運作，提高資金的使用效率。從目前合作醫(yī)療籌資標(biāo)準(zhǔn)低，不足以抵抗大病的現(xiàn)實出發(fā)，探索建立全民醫(yī)療信用保障制度，保障農(nóng)民先看病，后還款，幫助貧困農(nóng)民暫緩醫(yī)療支付困難。
　　(3) 全面落實農(nóng)村最低生活保障。中央和省級政府應(yīng)當(dāng)盡快制訂農(nóng)村最低生活保障的相關(guān)法規(guī)和條例。各地區(qū)要根據(jù)農(nóng)民最基本的生活需要和本地經(jīng)濟發(fā)展水平測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出，確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。保障資金的來源應(yīng)堅持政府投入為主的原則，把農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，合理劃分各級政府的資金負(fù)擔(dān)比例。考慮到縣鄉(xiāng)財政的實際困難，盡可能降低其負(fù)擔(dān)比例。加大中央、省兩級財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村最低生活保障資金足額到位。加強財政、民政、教育、勞動保障、衛(wèi)生、司法行政、農(nóng)業(yè)、科技等部門的溝通與協(xié)作，整合各項惠農(nóng)政策，實現(xiàn)由單項救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。
　　(4) 在全國范圍統(tǒng)一政策，規(guī)劃和解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的失衡，集中地體現(xiàn)在農(nóng)民工群體上。農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對接。比如，基本社會保障問題因受到當(dāng)前城鄉(xiāng)和區(qū)域制度性分割因素的制約，無法有效運作。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，解決流動人口基本公共服務(wù)屬地管理等相關(guān)問題。農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問題比較復(fù)雜，既要考慮城市的承受能力，又要照顧到不同類型農(nóng)民工的基本需求。總的來說，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應(yīng)享受到當(dāng)?shù)鼐用褚严硎艿降幕�本公共服�?wù)。農(nóng)民工流入地政府應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃解決。例如，農(nóng)民工為城市建設(shè)做出巨大貢獻，在實施城市低保住房、困難家庭住房救助的同時，應(yīng)當(dāng)采取多種辦法將農(nóng)民工納入城市住房的救助范圍。未來幾年，應(yīng)當(dāng)加強政策規(guī)劃，全面解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育的問題，探索解決農(nóng)民工基本醫(yī)療的有效途徑，建立農(nóng)民工的基本社會保障制度，加強農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)。

　　9. 建議在國務(wù)院成立地方事務(wù)部，明確界定中央地方公共服務(wù)分工，負(fù)責(zé)制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的全國規(guī)劃。

　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制必須統(tǒng)籌中央地方關(guān)系，尤其是要明確劃分各級政府的公共服務(wù)職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上配置財力，建立以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的公共財政制度。從國際經(jīng)驗看，許多國家如澳大利亞、挪威等國家，其城鄉(xiāng)和區(qū)域關(guān)系并沒有我國復(fù)雜，但都在中央層面設(shè)置一個地方事務(wù)部來解決地方財力不均衡的問題，負(fù)責(zé)在全國范圍內(nèi)推行基本公共服務(wù)均等化。從我國的實際出發(fā)，在進一步明確中央地方職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，可以在目前西部辦、東北振興辦、中部崛起辦的基礎(chǔ)上成立地方事務(wù)部，負(fù)責(zé)在全國范圍內(nèi)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、基本公共服務(wù)均等化的規(guī)劃和實施。由地方事務(wù)部統(tǒng)籌中央地方關(guān)系，制定基本公共服務(wù)全國最低標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置明確的時間表，使基本公共服務(wù)覆蓋到城鄉(xiāng)全體社會成員，并明確基本公共服務(wù)均等化的實施進度和保障措施。在正視基本公共服務(wù)水平存在一定差距的前提下，先行在全國統(tǒng)一制度安排，解決不同省(市)、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統(tǒng)一、方向不明確，跨城鄉(xiāng)、區(qū)域?qū)�接困難的問題。

深化縣鄉(xiāng)財政體制改革著力提高基層政府公共服務(wù)能力

　　10. 以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)推進縣鄉(xiāng)財政體制改革。

　　我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不到位，在很大程度上在于多數(shù)縣級財政基本上屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發(fā)展農(nóng)村基本公共服務(wù)捉襟見肘。要解決這一問題，需要在統(tǒng)籌中央地方關(guān)系的同時，加快推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，提高基層政府的基本公共服務(wù)能力。
　　(1) 積極探索推進省直接管縣的財政管理體制。在條件成熟的地區(qū)，可以由省直接調(diào)整與縣的財政關(guān)系，減少政府間財政關(guān)系的層級，避免地市一級對縣級財力的集中與控制，使縣級政府能夠?qū)⒏�多的財力用在農(nóng)村公共服務(wù)上。
　　(2) 積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革試點，進一步規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財政關(guān)系。對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的辦法；對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”方式；對經(jīng)濟較發(fā)達、財政收入規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以保持現(xiàn)行財政體制不變，并鼓勵集體經(jīng)濟投資本地公共產(chǎn)品供給。
　　(3) 按照城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，強化省級政府調(diào)節(jié)地方財力分配的責(zé)任。增強省級財政對市縣級財政的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局，逐步強化基層政府供給基本公共服務(wù)的體制保障能力。

　　11. 以為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)為目標(biāo)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位。

　　農(nóng)村稅費改革后，全國各地都在探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，但到目前為止尚未有根本性的突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府到底是撤消還是保留，或者演化為一個自治體，還沒有明確的說法。其中重要的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革戰(zhàn)略目標(biāo)的模糊性，使得許多方面的傳統(tǒng)關(guān)系如黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級部門的關(guān)系、部門與部門的關(guān)系、財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系等缺乏一個明確的方向。在市場經(jīng)濟條件下，政府有四大職能，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。事實上，經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在中央，市場監(jiān)管發(fā)展的方向是垂直管理，至于社會管理和公共服務(wù)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，主要的決策和規(guī)劃至少應(yīng)當(dāng)在縣級以上政府。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是只能是公共服務(wù)的執(zhí)行者和社會事務(wù)的管理者。面對農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級政府，應(yīng)當(dāng)把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能。在這個前提下，才能夠結(jié)合本地實際情況，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的去留，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)組織形式、管理機制和運作機制。

　　12. 優(yōu)化農(nóng)村公共資源，上下聯(lián)動，整體設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革最重要的目標(biāo)是合理配置農(nóng)村公共資源，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)體系。湖北咸安的經(jīng)驗表明，在政府合理承擔(dān)改革成本的前提下，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，不僅可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制得到有效的控制，還可以降低成本，提高效率，走出一條構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系的新路。要嚴(yán)格實行政事分開，剝離“七所八站”的行政職能。將原來由“七所八站”承擔(dān)的行政管理職能，一律上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接執(zhí)行。實現(xiàn)“七所八站”的整體轉(zhuǎn)制。除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業(yè)、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的原則，依法注冊登記成為具有企業(yè)法人性質(zhì)的經(jīng)濟實體或社會中介服務(wù)組織。建立公共服務(wù)委托代理機制，采取政府將基本公共服務(wù)“項目化、數(shù)量化”的辦法，逐項約定服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量要求、價格標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法和結(jié)算方式等，面向社會公開招標(biāo)，實行合同管理，結(jié)算由政府“埋單”。
　　從近幾年的實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革上需要有縣乃至省、市行政管理體制改革的跟進，下需要推進與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接部門的職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)調(diào)整。可以采取“分步走”的改革戰(zhàn)略，由各省統(tǒng)一制定規(guī)劃，結(jié)合實際有序推進。

(執(zhí)筆：方栓喜 夏鋒)