杜登芳是甘肅康縣陽壩鎮黨委書記，近一年來，解決撤鄉并鎮后各村老百姓生產、生活出現的新問題，成了她的頭等大事。
    康縣陽壩鎮本來是504平方公里，1.6萬人，在撤鄉并鎮中，將相鄰的太平鄉合并過來。太平鄉100平方公里，2600人，屬于一般意義上的偏遠小鄉鎮。“合并之后陽壩鎮距離最遠的村約60公里，而且全鎮有五個村不通路、不通電、不通電話。偏遠地區出現了行政管理和群眾生產、生活成本提高但管理服務能力削弱的矛盾。新的政策下達到村，信息再上傳到鎮需要一個星期。“居住偏遠的群眾到鎮上辦事，單趟就要跑三天”，杜登芳說，邊遠村莊的老百姓無法到集鎮購買或銷售農產品，一瓶過去在集鎮上能賣十元的蜂蜜，現在只得兩塊錢就在村上賤賣。
    在甘肅、四川、重慶等西部省市，因鄉鎮機構改革出現邊遠地區管理服務弱化，群眾生產生活邊緣化的問題并不少見。當地基層干部群眾呼吁，鄉鎮撤并不能簡單考慮人口多少、面積大小、經濟總量、基礎條件等，而要充分考慮群眾的切身利益不受影響。

做“減法”不要忘了做“加法”

在甘肅的不少地方，農民們要趕著驢車到鎮上置辦年貨。本報記者 聶建江 攝

    鄉鎮減少、機構減少、干部職數減少的“三減”是鄉鎮機構改革帶來最顯而易見的變化。
    機構改革中，甘肅省隴南市撤消鄉鎮47個，鄉鎮總數減少了20%，鄉鎮領導職數從過去平均12人，減少到目前的八人。四川省南部縣撤消了12個區委、區工委，撤并了六個鄉鎮，鄉鎮減幅達7.7%，精簡鄉鎮領導職數比例19%。四川省蒼溪縣將原來的65個鄉鎮減為39個，鄉鎮行政編制精簡12.6%，鄉鎮領導職數減少41%，事業單位人員減少64.6%。通過精簡，蒼溪縣一年可減少財政直接支出1660多萬元，僅鄉鎮領導電話補貼就可節約60多萬元；撤消部分辦事處和鄉鎮后，減少了危房改造和修繕支出，鄉鎮新增債務減少。但很多鄉鎮干部認為，衡量鄉鎮改革成功與否，不僅要看精簡得如何，更要看鄉鎮的執政能力是否得到加強，在做“減法”的同時，眼下還有很多“加法”亟待去做。
    記者在甘肅隴南市的武都、宕昌、康縣采訪時發現，一些鄉鎮因為地處偏遠，管轄地域大，群眾居住分散，自身財力非常有限，鄉鎮運轉面臨著缺錢、缺人、缺手段等很多困難，嚴重影響了管理和服務職能的發揮。
    武都縣桔柑鄉農民的居住范圍從海拔700米的川壩區到海拔1700米的半山區，最遠的行政村距離鄉政府15公里，最遠的自然村距離鄉政府22公里，同一個行政村不同的自然村之間有的相距六七公里，而且山路只能通吉普車和農用車。桔柑鄉黨委書記呂紅菊說，現在偏遠農村各種糾紛越來越多，但信息傳遞很慢，一旦不能及時掌握化解矛盾，就可能釀成大亂。
    據記者調查了解，因為財政困難，隴南市多數鄉鎮的公用經費奇缺，偏遠地區只能靠干部騎摩托或者臨時租車甚至步行，鄉干部下鄉經常一天也轉不完一個村，鄉鎮干部經常為此自己貼油錢。從2005年開始，甘肅省給每個鄉鎮每年補貼10萬元公用經費，用于保鄉鎮運轉。這一被很多鄉鎮干部稱為是“雪中送炭”的德政工程，遠遠不能滿足鄉鎮的實際需求。記者在宕昌縣新城鄉了解到，新城鄉每年僅取暖費就要花去一萬元，完成報刊征訂指標要花一萬元。而建示范戶、樣板田都要花錢，就連給外出打工農民搞培訓也要補貼誤工費。至于農民最盼望的修路、架橋、飲水等以公共服務為主的基礎工程，如果從上面要不來錢，僅靠鄉鎮自身財力根本無力實施。
    “減法”之后，有關教育、發展等民生的新問題隨之而來。記者從重慶市合川區錢塘鎮了解到，由于部分學校隨鄉鎮撤并而停辦，現有學校寄宿能力不足，不少學生每天需步行近十公里上學。重慶合川區部分干部認為，西部邊遠地區市場經濟發育程度很低，群眾生產生活的諸多要素基本上還是圍繞鄉鎮配置，鄉鎮不僅擔負政權管理職能，還擔負著集聚資源的功能。在社會化、市場化還沒有完全跟上的時候，行政建制的撤消，再伴隨學校、醫院、郵局、防疫、金融等單位的撤并，會造成那些本來就很偏遠的鄉村被社會遺忘，群眾更加難以共享發展的成果。
    被撤并鄉鎮國有資產管理困難、未來的投資機會偏低等也引起一些鄉鎮干部擔心。四川廣元等地撤并鄉鎮的閑置辦公場所只有少數改作養老院或租給返鄉創業農民，因缺乏改造資金，利澤鄉、合隆鎮等地的鄉鎮辦公場所長期閑置，造成國有資產浪費。川甘渝三省市的基層干部認為，現在國家許多針對邊遠地區的基礎設施投資都是以鄉鎮為對象，被撤并鄉鎮類似的投資機會隨之喪失，這樣就更加造成貧富不均，拉大差距。
    武都縣東江鎮黨委書記蒙玉河說，鄉鎮是體察社情民意的第一個感應器官，社會有多復雜，鄉鎮職能、工作任務就有多復雜。現在不用干部再到田間地頭挨家挨戶收稅，計劃生育實行以獎代補后，工作也比過去輕松了，因此就有觀點認為不需要那么多鄉鎮干部和鄉鎮建制了，應該大面積撤并弱小鄉鎮，集中力量建設大鄉鎮。這在沿海發達地區也許行得通，但在西部邊遠地區，不可操之過急。
    康縣陽壩鎮黨委書記杜登芳說，鄉鎮改革是要做精簡機構、減少職數、撤并鄉鎮、減少開支等減法，但同時應該有利于群眾尤其是邊遠地區群眾享受到更有效的管理和服務，要兼顧效率與公平。

提高服務職能，讓邊緣化的地區實現回歸

    1月30日，《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》發布，強調有條件的地方要在全省范圍內開展鄉鎮機構改革試點，暫不具備條件的省份要進一步擴大市、縣試點范圍，從鄉村實際出發轉變鄉鎮政府職能，完善農村基層行政管理體制和工作機制，提高農村公共服務水平。這表明，提高鄉鎮政府的服務職能，使正在邊緣化的邊遠地區“回歸”，才是鄉鎮改革的應有之意。
    事實上，一些行之有效的措施也正在基層推進。
    一些地方在鄉鎮改革中，并沒有簡單按照地域、人口和經濟總量等“量尺子，一刀切”。四川省蒼溪縣鄉鎮撤并主要選擇在平原地區，盡可能保留邊遠鄉鎮和交通不便的鄉鎮，并適當增加行政編制和領導職數。全縣與周邊接壤的24個鄉鎮保留了20個，而腹心區域40個鄉鎮僅保留了19個，邊遠山區鄉鎮基本上維持原狀。現在全縣最大鄉鎮人口11萬人，最小的鄉鎮不到萬人。四川省南部縣也采取了保留鞏固邊遠鄉鎮、做大做強公路沿線鄉鎮思路，將腹心地帶的鄉鎮撤并到國道沿線，原來偏遠、交通不便的小鄉鎮，只要職能需要就予以保留，現在鄉鎮人口最多的20萬人，最少的不到五千人。全縣仍有八個一萬人以下的鄉鎮因為地處庫區或地處邊遠，為了有利于當地經濟發展，方便群眾的日常生活和辦事，暫未撤并。
    一些區、縣組織部門還拓展了干部服務職能，為農民暫時緩解辦事難、出門難等問題。重慶合川區通過推行以為民服務全程代理為主要內容的“干部為群眾代理服務制”，建立“聯系制、代辦制、接待制、走訪制”等制度，鄉、村干部為農民免費到鄉鎮代辦除結婚證之外的所有證件和建房等手續。一年來，全區517個村建立了“干部為群眾代理服務”代辦點，各鄉鎮為群眾辦理各項手續七萬多次，為群眾節約差旅費和工錢90多萬元。為解決被撤并鄉鎮群眾的辦事難題，四川省蒼溪縣采取了三條措施：一是在被撤并鄉鎮的場鎮設立社區居委會或場鎮管委會，干部原則上由鄉干部派任，也可以由群眾選舉。二是縣級部門派駐被撤消鄉鎮場鎮的供銷社、郵電所、信用社等機構，醫院、學校等服務單位一律原地不變，繼續面向群眾服務。三是在實施面向農村集鎮和農戶的基礎設施、產業發展相關項目時，堅持優先向被撤消鄉鎮場鎮和區域傾斜。
    蒼溪縣委組織部副部長權儒先認為，鄉鎮撤并要在總體精簡的情況下，加強薄弱村的力量。既要進一步增強腹心地域中心集鎮對農村經濟特別是產業帶發展的帶動，也要進一步增強邊遠鄉鎮政府的有效管理與發展能力。還有一些干部群眾建議，鄉鎮撤并不宜搞一個統一模式，不能簡單按人口、面積和經濟總量，而要重點考慮鄉鎮資源的優化配置，十分注意經濟和社會發展的銜接，成熟一個合并一個。如果暫時不可替代，即使人口再少，經濟再弱的鄉鎮，也必須保留。