從2006年10月份起，一場變煤炭資源“無償劃撥”為“有償使用”的改革目前正在山西、內蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等八個煤炭主產省(區)試點推進。試點省(區)將嚴格實行煤炭資源探礦權、采礦權有償取得制度。這標志著我國礦產權改革拉開序幕。
    其實，早在兩年前，山西省就率先啟動煤炭采礦權改革。“資源終有價，礦權新歸屬”，盡管這是一場涉及產權分配的復雜利益調整，但在山西省委、省政府的強力推動下，煤礦采礦權改革還是打開層層堅冰，挺進實質操作階段。

“三權分離”引發三大弊端

    目前，在山西省3800多個地方煤礦中，除了國有煤礦以外，相當多的煤礦所有權、經營權和采礦權歸屬主體不明晰，而“三權合一”的煤礦更少，多數煤礦處于“三權分離”狀態。
    上個世紀80年代中期，山西省響應國家“有水快流”的號召，開始走大辦小煤礦之路。管理最無序的時候，凡是能在縣、(地)市煤管部門找一個批文的，都能開煤礦。記者在晉北煤炭大縣左云縣了解到，該縣幾年內在100多平方公里的地方竟開了480多座小煤礦，許多小煤礦的井田面積不到0.5平方公里。山西省煤礦總數在最多的時候達9000多個。
    據記者調查，由于上述歷史原因，山西省的中小煤礦的投資主體和所有權性質十分混亂：市、縣、鄉政府投資的，社會單位投資的，村集體投資的，鄉村聯營的，社會單位與鄉村聯營的，軍辦煤礦移交地方的，外地公司在山西投資辦礦的，臨汾市還有極個別的個人辦礦。
    上個世紀90年代后期，煤炭價格掉進低谷。除個別鄉村煤礦仍由集體經營以外，多數地方中小煤礦通過承包、租賃、托管、改制等形式，轉為個人經營。由于國家產業政策和法規沒有明確煤礦是否允許個人投資、經營，不少地方為了繞開這個敏感問題，給個人承包煤礦派出政府或集體任命的“紅帽子”礦長當法人代表。其職責是在各種證件上掛名，參加政府的各種會議，應付各種檢查，實際根本不行使任何管理權；煤礦實際控制者是承包人即礦主，他是投資人也是受益人，是真正的老板，但又不能走到前臺。
    中小煤礦多年來層層轉手，投資主體和經營主體不斷變更，形成了十分復雜的產權關系。山西省社科院副院長董繼斌等專家認為，這種局面帶來三個相互關聯的問題：  首先是煤礦經營短期意識和粗放經營方式。由于煤礦投資者和經營者未必是所有者，產業政策又缺乏連續性，大部分經營者抱著“短期干、湊合干”的心理，不愿投資搞技改，生產方式原始落后。由此又衍生出后兩個問題。
    其二，煤炭資源浪費嚴重。小煤礦的資源回采率只能達到15%至30%，且棄瘦采肥，越層越界開采。
    其三，重大安全生產事故頻發。由于小煤礦安全投入嚴重欠賬，工人不經過培訓違規操作，這幾年的重特大安全事故90%以上發生在中小煤礦。2000年至2003年的幾年間，山西各地重大事故發生后，常常發生礦主逃逸、礦長坐牢、而對死難礦工進行善后由政府“買單”的尷尬事情。如何對小煤礦實行有效監管成為煤炭產區政府面臨的一道棘手難題。

“資源整合”、“有償使用”兩個輪子一起推

    山西省政府通過調研認定，阻礙“三權合一”的關鍵點在于采礦權，只要確定采礦權向真正的投資人(不是證照上掛名的投資人)或實際經營者靠攏，主要是促成采礦權人與現有經營權人合一，就能逐步理順煤礦的產權關系。解決這一問題的抓手就是，對現有的多、小、散、亂的礦井資源進行整合，全面推行資源有償使用，重新設定新的采礦權及采礦權主體。
    山西省首先在臨汾市試點一年。2006年6月，省長于幼軍簽發政府令頒布《煤炭資源整合和有償使用辦法》。山西省資源整合的目標是：各市煤礦數量減少30%以上，重點產煤縣淘汰年產九萬噸以下煤礦，2010年，年產30萬噸的礦井要占到90%以上；資源整合中新增資源面積不超過10%，新增生產能力不超過10%；整合后的煤礦全部實現壁式開采，煤礦綜合回采率達到60%。資源整合工作由國土、煤炭、安監、工商等部門和中介評估單位，進行資源開采實測后，編制規劃和方案，由縣、市、省逐層上報。
    煤炭資源經過整合后，一律實行使用權有償取得制度。山西省國土資源廳礦管處處長劉書勇說，新批資源除了優先給國家鼓勵的重點產業如煤化工業配套煤炭資源以外，一律實行公開競價出讓。對1998年以前未實行資源有償使用的煤礦，要按核定的煤炭儲量補繳資源價款。
    山西省煤管局綜合處處長苗還利介紹，目前，全省首批實施煤炭資源整合的60個主要產煤縣市中，已有52個縣市的方案得到批準，壓減壓礦井比例達到了32.6%。30個非主要產煤縣的工作也已經啟動。資源整合后的煤礦按照核定后的投資人，在企業組織形式上登記為公司法人，從而也成為變更后新的采礦權主體。由此可望實現投資人(所有權)、經營者(經營權)與采礦權人(采礦權)最大化的一致。

改革把握幾個關鍵點

    資源整合和有償使用，涉及到煤礦產權歸屬，事關國家礦產資源保值增值。記者在調研中發現，山西省在推進中，把握了幾個關鍵點：
    一、 尊重現有產權關系，理順投資人、經營者和采礦權的利益關系。鼓勵通過股份制建立規范的公司。比如，在資源價款的收取方式上：對過去通過行政無償審批方式取得采礦權的國有煤礦，其采礦權價款轉為國有資本金；對過去無償取得的非國有煤礦采礦權，如資源量較多、規模較大的煤礦，在政府與采礦權人和投資人協商同意的基礎上，可將采礦權價款全部或部分轉為國有資本金，形成國有控股或參股的股份制企業。
    二、 充分考慮到煤炭資源的保護開發和保值增值，確保國有資產不流失。山西省規定，對資源量較少、規模較小而且難以整合的煤礦，采取“資源一次劃定，分期分段出讓，價款隨行就市”的辦法，同時規定，在整合過程中，年產30萬噸以下的不準整合已關閉煤礦和其它空白資源；下組煤尚未整體開發的，不得進行整合。
    三、 向基層傾斜，為煤礦和礦區農村的可持續發展留下較充裕的資金。山西省在資源價款的分配比例上規定：縣級收取的采礦權價款，按照省、市、縣3：2：5的比例分配，資源整合中通過公開競價出讓的采礦權價款，按照2：3：5分配。山西省國土廳礦管處長劉書勇說，這個比例充分考慮到了煤礦和礦區農村的可持續發展。縣級分成的采礦權價款專款專用，主要用于對煤礦企業所涉及鄉鎮、村生態環境治理、發展公益事業，維護農村原有辦礦利益，對合法礦井關閉的補償等等。

礦產權改革試點“后遺癥”值得警惕

    山西省的采礦權改革在臨汾市試點工作一年多，由于操作不當也引發了一些后遺癥：其一，臨汾市在對煤礦儲量未經認真核查收取資源價款引起部分礦主不滿；其二，急躁冒進引發政策“夾生飯”；其三，被“放生”小煤礦的采煤方法改革費用成為焦點。

煤炭礦產權改革應避開八個誤區

    煤炭資源有償使用和資源整合工作，是煤炭礦產權益的綜合改革，也是我國煤炭生產力布局的一次調整。這項工作牽涉面大、利益關系復雜，可能受到各種各樣的阻力，陷入一些誤區。根據各地在實際操作中所遇到的傾向性問題，記者認為，試點工作應當警惕八個誤區。