【編者的話】 郡縣治,天下安。縣級政府是我國政權體制中一個重要層級。 不久前發布的2009年中央“一號文件”提出:“推進省直接管理縣(市)財政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。”推進擴權強縣改革,對于增強縣域經濟發展活力,推進城鄉經濟社會發展一體化具有重要意義。 各地的情況不同,擴權強縣的路徑也不相同。本報記者深入地方,調查了解擴權強縣的模式,介紹經驗,也提出問題。
【新聞背景】 海南省自1988年建省起,就沒有實行“市管縣”,被稱為“海南模式”。1992年、1997年、2002年、2006年、2008年,浙江省連續5次出臺擴權強縣相關政策,被稱為“浙江模式”、“義烏模式”。截至目前,全國試點推行財政“省直管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等省份,加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市,推行財政“省直管縣”的地區超過20個。
“改革進入深水區后摸不到石頭,說到底是體制性障礙。必須踢開絆腳石,摸到過河石。”湖北省一位領導這樣感嘆。 仙桃、天門、潛江三個省直管市的改革和發展,可以為這句話作注解。作為湖北經濟最活躍的“金三角”,三地的許多人都說:沒有1994年的直管升格,不可能有今天的紅火。
江漢市流產,催生三個直管市
“如今省直管市改革成為關注熱點,被稱為大勢所趨。而仙桃、天門、潛江當年改設直管市,卻是妥協的結果。”一位曾見證仙桃設立直管市的老干部說。 當時荊州下轄10多個縣市,“大小相當于半個湖北”。相互毗鄰的仙桃、天門、潛江是其所轄縣級市,經濟發展比較活躍。這位老干部回憶,為發展縣域經濟,1994年仙桃、天門、潛江脫離荊州,盛傳合并后將組建地級市江漢。仙桃經濟實力相對最強,據說要作為市政府所在地。當時江漢中級人民法院已在仙桃成立,城鎮建設也明顯加快。有關方面跑武漢、上北京,緊鑼密鼓為“落戶”做準備。 “成立地級市似乎是好事,其實沒那么簡單。”潛江地界有江漢油田,支撐約40%的財政,富得“流油”。有潛江人擔心,江漢市如果設在仙桃,日子恐怕不好過了。 意見不一,江漢市最終落空。1994年金秋,有關方面決定:三地分別單獨設置,由省直管。“比縣級高半格,比地級低半格,屬于副地級。”潛江市一位老干部想起當年情景不由苦笑,“這是妥協的結果。”當時三地分別有兩位正職屬于副地級干部,其他仍屬于“縣制”。
少了截流層,省下“茶水錢”
“在省直管體制下,地方經濟發展是超常規的。”曾在仙桃主政的一位干部說。省里對三個直管市的各項考核仍放在縣域方陣,它們卻擁有地級市各種權限,發展躍上新平臺。 行政效能大大提速,這是三地直管的最大感受。1995年,潛江市計劃增開幾趟省內長途班車,直接上報省交通廳,當月獲批。以前要先報到市里“研究一下”,通過后市里再報省有關部門;省里批復后,再往回繞一圈才能到縣里。“一般要幾個月,甚至大半年。” “最大的好處是中間截流層沒了,我們直接到省里跑項目和資金,直接用于本地發展。”仙桃市一位干部說。此外,少了一級頂頭上司,迎來送往大大減少,賬面花費、隱性開支等相應降低,干部精力更加集中。據了解,此前有的縣市每年要向上級地市繳納各種規費幾千萬元。有的錢交得“不明不白”,百姓戲稱“茶水錢”。 自此,三地決策自主空間更大,經濟發展加大馬力。 仙桃市委干部鄧時豪見證了直管以來的變化。他記得,直管以前仙桃老城區只有兩條大街,是水鄉常見的青石板路。城區人口不足10萬,僅有兩路城鄉公交車。直管以來,城區人口增至30萬,城市公交新增10條線路,市內有兩家四星級酒店,兩家上市公司,這在湖北縣域是很少見的。當地有重商傳統,先發優勢為其贏得“中部溫州”的雅號。 資源豐富的潛江,優勢也很快彰顯,2007年成為湖北省第一個財政收入過10億元的縣市,發展了兩家上市公司。天門的GDP也一直緊隨仙桃之后。
干部感覺仕途遇到“天花板”
仙桃、天門、潛江設為省直管市,已經15年了,新的問題開始困擾“三駕馬車”。 三地一些干部認為,直管大大推動地方經濟發展,當前突出矛盾是“缺少與時俱進的人事制度改革”,多數干部的上升通道變窄,遇到“天花板”,影響工作積極性。 仙桃市委一位干部說:現在,直管市“四大班子”正職屬于副地級,有望“升至”其他地市或省里任職,更多的干部沉積下來。想到省里,級別不夠,缺少起跳平臺;想到其他地市幾乎不可能,人家的干部都安排不完!“直管市干部平均年齡偏大,出去開會時,和一些縣市同級別干部坐在一起,看著像兩代人。”近9年來,除正職以外,從仙桃市正常交流提拔的副職干部僅有幾個。天門和潛江的干部也有同感,多數最終在本地消化、退休。一些干部直言:“人的積極性沒有充分調動,已成為影響地方科學發展的瓶頸之一。” 直管出現的“夾生層”至今仍在掣肘。仙桃市有關人士反映,直管市設立15年了,當地電力、金融等垂直管理部門仍隸屬于荊州市有關部門,在用電、貸款指標等方面,常出現“有奶先盡親生子”,“電力緊張時,人家‘平衡’你的指標;電用不完時,才會敞開供給……” 三地相鄰,歷來屬于一個區域整體。武漢大學一位專家認為:直管將三地人為分割,導致資源配置比較分散,缺乏統一性。當地人時常說叨的就是路:相鄰的監利、洪湖以及天門都要借道仙桃,才能上高速公路。這兩段路均在仙桃境內,路面坑坑洼洼,過往司機沒有不抱怨的,多年來“總在修,總也修不好”,“路雖在仙桃,但仙桃人用的少。天門、洪湖用的多,就是想修也不能把手伸太長吧!”去年下半年,武漢至宜昌高速鐵路動工,途徑三地所在區域,為了設站問題,又爭得“面紅耳赤”,好事變得好為難。 |