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      細論“環(huán)境經濟政策”
          2007-09-10    作者:國家環(huán)保總局副局長 潘岳    來源:北京日報

        ●在解決環(huán)境污染問題上,如果學西方那種“吃法”,那么中國還沒“吃飽”就要提前為生態(tài)環(huán)境付賬
        今年,“環(huán)境”已是無可爭議的關鍵詞。有人說,環(huán)境污染是任何一個致力于現代化的國家所必須付出的代價;也有人說,環(huán)境保護是一個后現代的命題,即富裕國度富裕民眾“吃飽了”以后提出的更高需求。我本來也同意。但嚴酷的現實告訴我們,如果學西方那種“吃法”,那么中國還沒“吃飽”就要提前為生態(tài)環(huán)境付賬。因為中國的人均資源少、環(huán)境容量小,不能走西方發(fā)達國家先污染后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展的路子;因為那些發(fā)達國家早已制訂好了有利于他們的各項國際規(guī)則,使中國的污染成本不能像他們當初那樣轉移出去,只能自己硬扛;因為中國搞的是社會主義而非資本主義,更非帝國主義,不能搞生態(tài)殖民主義。我們不僅要對自己的人民,也要對世界人民負責。我們只能在人均3000美元時提前解決環(huán)境問題。況且,解決環(huán)境問題也為中國各項變革提供了試驗田。因為環(huán)境問題涉及政治、經濟、社會、文化方方面面,幾乎囊括了這個時代中所遇到的絕大部分信息,是一個大轉型社會的縮影。

        ●環(huán)境經濟政策體系之所以重要,是因為它是國際社會迄今為止,解決環(huán)境問題最有效、最能形成長期制度的辦法
        一個大國發(fā)展需要有個魂,科學發(fā)展觀就是魂;有了魂就需要有個方向,這便是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略;有了方向就需要有行動機制去完成,這便是以科學發(fā)展觀為指導對現行的法律與體制進行的變革;而支撐這一變革、貫徹這一理念的,是一套新政策。
        環(huán)境經濟政策是指按照市場經濟規(guī)律的要求,運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段,調節(jié)或影響市場主體的行為,以實現經濟建設與環(huán)境保護協調發(fā)展的政策手段。它以內化環(huán)境成本為原則,對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調整,從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。與傳統(tǒng)的行政手段“外部約束”相比,環(huán)境經濟政策是一種“內在約束”力量,具有促進環(huán)保技術創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。
        根據控制對象的不同,環(huán)境經濟政策包括:控制污染的經濟政策,如排污收費;用于環(huán)境基礎設施的政策,如污水和垃圾處理收費;保護生態(tài)環(huán)境的政策,如生態(tài)補償和區(qū)域公平。若根據政策類型分,環(huán)境經濟政策又包括:市場創(chuàng)建手段,如排污交易;環(huán)境稅費政策,如環(huán)境稅、排污收費、使用者收費等;金融和資本市場手段,如綠色信貸、綠色保險;財政激勵手段,如對環(huán)保技術開發(fā)和使用給予財政補貼;當然還有財政轉移支付的生態(tài)補償手段等等。
        環(huán)境經濟政策體系之所以重要,是因為它是國際社會迄今為止,解決環(huán)境問題最有效、最能形成長期制度的辦法。在社會主義市場經濟體制下,作為宏觀經濟政策的重要組成部分,環(huán)境經濟政策對中央科學發(fā)展觀的具體實施至關重要。

        ●中國嚴峻的環(huán)境形勢使我們比發(fā)達國家更迫切需要出臺環(huán)境經濟政策
        從發(fā)達國家的實踐歷程可以看出,建立和實施一套全方位、多領域、全局性的宏觀環(huán)境經濟政策,能以較低的成本達到有效控制污染的目的。目前,世界各國總結出來的環(huán)境經濟政策主要基于兩類理論:第一類是基于新制度經濟學觀點,即“科斯手段”,認為明晰產權對環(huán)境問題非常重要。第二類是基于福利經濟學觀點,即“庇古手段”,認為稅收收費制度非常重要。綜合來看,各國的環(huán)境經濟政策都具有幾個共性:
        其一,普遍體現為一種政府對經濟間接的宏觀調控。通過確定和改變市場游戲規(guī)則來影響污染者的經濟利益,調動污染者治污的積極性,讓污染者也來承擔改善環(huán)境的責任。
        其二,根據“污染者付費”原則,利用稅收、價格、信貸等經濟手段來引導企業(yè)將污染成本內部化,從而達到事前不得不自愿減少污染的目的,而不是事后。
        其三,政府部門間在環(huán)境問題上的政策協調越來越緊密,都傾向一種混合的管理制度。隨著環(huán)境政策納入到能源、交通、工業(yè)、農業(yè)部門的政策中,環(huán)境政策與部門宏觀發(fā)展政策一體化的趨勢越來越明顯,客觀上把經濟手段與行政監(jiān)管更有效地結合起來。
        其四,逐步從“秋后算賬”向“全程監(jiān)控”轉變。這種轉變使得某些類型的經濟手段,如產品收費、注冊管理費、清潔技術開發(fā)的補貼和押金制度等能夠發(fā)揮更大的作用。
        中國嚴峻的環(huán)境形勢使我們比發(fā)達國家更迫切需要出臺環(huán)境經濟政策。況且,發(fā)達國家現有的環(huán)境經濟政策的成功經驗已擺在那里。而我國目前環(huán)境經濟手段很少,更沒有形成一個完整獨立的政策體系。原因之一是沒算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發(fā)展下去,也就是不實行環(huán)境經濟新政策,我們重化工業(yè)的發(fā)展空間還有多大,還將付出多少環(huán)境資源代價?第二筆是實行了環(huán)境經濟新政策后,我們的GDP增長速度要下降多少?政策實施和增長模式轉型成本到底有多大?中國經濟社會發(fā)展能否承受得起?算不清這兩筆賬:決策起來就少了些科學依據。兩贏的道路變成了兩難的選擇。好在環(huán)境惡化的形勢即便不用數字,只憑眼睛也能看到。形勢不允許我們在“萬事俱備”下再去實施那些理想的環(huán)境經濟政策,只能邊算賬、邊研究、邊試點、邊總結,聯合各方力量,全面推動建立有中國特色的環(huán)境經濟政策體系框架。

        ●推行環(huán)境經濟政策,不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義,也為中國科學發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐
        應先建立哪些環(huán)境經濟政策?這里簡單談一下。一是實行綠色稅收,就能通過稅收的“胡蘿卜”和“大棒”來獎善懲惡。二是加強環(huán)境收費力度。徹底改變違法成本低,守法成本高的現狀。三是建立綠色資本市場,斬斷污染者的資金鏈條。這方面我們已經與人民銀行證監(jiān)會發(fā)布了相關基礎性文件。四是生態(tài)補償試點,為中國制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,進一步為實現社會主義核心價值奠定基礎。五是建立排污權交易市場。利用市場力量實現環(huán)境保護目標和優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。六是完善綠色貿易。在西方國家普遍設立綠色貿易壁壘的形勢下,我國的貿易政策應該做出相應調整。七是建立綠色保險。用市場手段加強環(huán)境風險管理,為企業(yè)、公眾和政府提供一個符合三方共同利益的政策平臺。
        以上粗略介紹的七項政策,在國內外學術界、各相關部門都已經反復探討過,不是什么新東西。但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是它涉及到各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)之間的權能和利益調整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時,環(huán)境經濟政策就難免“知易行難”。因此,我現在談環(huán)境經濟政策,不只是要做一個理論研究,更是想呼吁各部門建立節(jié)能減排新政策的聯合研究機制。
        僅僅因為一個部門或一個地區(qū)的利益,而使有利于更大公共利益的政策實施受到阻礙,這種事并不少見。政策沒有推行雖令人遺憾,但更值得深思的是行政體制改革滯后的深層原因。環(huán)境問題已經迫在眉睫,中國的國際形象不能等,國家的政治穩(wěn)定不能等,社會和諧不能等,經濟的可持續(xù)發(fā)展不能等,人民的生命健康不能等。
        推行環(huán)境經濟政策,不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義,也為中國科學發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環(huán)境經濟政策體系將成為中國現代化道路上的重要標志。以綠色為導向的市場是成熟的市場經濟,將培育造就擔當綠色責任的企業(yè);以綠色為導向的社會是成熟的公民社會,將培育造就擔當綠色參與的公民;以綠色為導向的政府是成熟的執(zhí)政主體,將培育造就擔當綠色執(zhí)政的官員。以綠色為導向的市場、社會和政府將構成綠色責任、綠色參與、綠色執(zhí)政的有機主體,將構成落實科學發(fā)展觀的巨大合力。“綠色中國”有望實現。

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