編者按：8月26日，十屆全國人大常委會第二十九次會議上，《循環經濟法（草案）》首次提交審議。這部從2005年7月啟動立法程序，歷時兩年多充分調研、認真討論和反復研究論證才成型的法律草案，以建立基本管理制度為核心，對我國發展循環經濟做出了相關制度安排。作為循環經濟立法起草小組組長，全國人大環資委副主任馮之浚為本刊撰文，詳述了我國循環經濟立法的“中國特色”。

    新世紀新階段，我國以科學發展觀統籌全局，堅持大力發展循環經濟，促進我國經濟社會又好又快發展。但是，我國循環經濟還處于起步階段，實踐中仍存在不少問題和障礙，迫切需要立法加以解決。
    由于我國所處的社會經濟發展階段不同，面臨的環境與可持續發展問題不同，循環經濟立法，一方面要總結國內外大量的實踐經驗，另一方面要將時代特征、中國特色、行業特點和自身特長有機結合，形成有特色的循環經濟立法。

特征之一：綜合管理法

    國外關于循環經濟的立法，多由經濟專門機構負責，往往帶有很重的單項法的色彩。而我國在立法時，是由全國人大環資委牽頭，協同全國人大法律委、財經委、常委會法工委、國家發改委和國家環保總局的有關部門共同參加法律的起草工作，層次高，立意深，表明我國的循環經濟法并非單一法，而是涉及眾多相關部門的綜合性管理法律。立法的目的是為了實現“投入最小化、廢物資源化、環境無害化”，達到以最小發展成本獲取最大經濟效益、社會效益和環境效益的綜合目的。
    與其他國家循環經濟法的發展歷程相比較，能更清楚地了解我國循環經濟法的這一顯著特征。如日本的循環經濟立法從孕育、產生到不斷健全和完善，都體現出了明顯的環境保護色彩。1994年，日本內閣制定環境基本計劃，首次提出“實現以循環為基調的經濟社會體制”。《環境白皮書》提出“環境立國”的新戰略，將環境保護提到了國家戰略的重要地位。盡管已經做出上述努力，但是由生產和消費產生的廢棄物仍然是日本面臨的主要國內問題之一。為此，在1996年的《環境基本法》之下，日本于2000年召開“環保國會”，參眾兩院表決通過和修訂了《促進資源有效利用法》等多項法規，并相繼頒布實施了廢棄物處理、資源有效利用、政府綠色采購以及涉及容器包裝、家電、建筑材料、食品和汽車再生利用等八部專門法。顯而易見，日本的循環經濟立法起源于廢棄物問題，以解決環境污染問題為目標，旨在解決整個社會發展進程中面臨的環境問題，基本上是以環境保護為中心的法律。

特征之二：減量化優先的全過程治理法

    由于發展階段的不同，發達國家的循環經濟立法多強調資源化，強調環境保護。而我國循環經濟立法遵循“減量化是循環經濟第一法則”的要求，重點強調“減量化”，從而保證在發展的源頭上實現資源節約，在發展的過程中實現多重利用，在發展的結果里實現綜合效益。
    德國的循環經濟立法與實踐在世界上廣受好評。該國礦產資源并不豐富，經過工業化的大量消耗，不可再生的礦產資源所剩無幾。與此同時，大量的廢舊物資，如廢鋼鐵、老舊汽車、廢家電等卻“堆積如山”。這在客觀上要求對廢棄物進行再生利用，以降低經濟發展的成本。此外，由消費帶來的日益增加的垃圾（包括工業和消費領域的廢棄物），也成為德國面臨的最大國內環境問題之一。到上世紀中后期，德國意識到，簡單的垃圾末端處理并不能從根本上解決問題。于是，德國在1996年制定了《循環經濟和廢棄物管理法》。該法的目的是徹底改造垃圾處理體系，建立產品責任（延伸）制度，要求在產品的生產和使用過程中盡量減少垃圾的產生，在使用后要安全處置或重新被利用。因此，德國的循環經濟立法是由垃圾問題而起，重點是“垃圾經濟”（3R和最終安全處置），并向生產體系（企業）中的資源循環利用延伸。
    我國目前正處在工業化加速發展階段，不僅面臨因人口增加和生活水平提高而來自消費環節的大量廢物問題，更面臨由于經濟高速增長中生產經營粗放、資源能源利用效率較低、污染產生排放嚴重所引發的資源環境問題。我國的循環經濟立法將著力解決能耗物耗過高、資源浪費嚴重、前端減量化潛力大的問題，實現資源的高效利用和節約使用。為此，我國循環經濟立法遵循：發展循環經濟應當在技術可行、經濟合理和環境友好的條件下，以減量化優先為原則的指導思想開展工作。
    減量化優先原則與再利用和資源化優先原則相比，包括了生產、流通和消費領域內所有的減量化活動。比如，不僅對“減量化”有一些原則性的特殊規定，還分別對“生產過程中的減量化”和“流通、消費過程中的減量化”提出了具體要求。同時，也提出要在“減量化”的前提下，做到“再利用和資源化”。可以說，這是一部減量化優先與資源綜合利用相結合的全過程治理法。

特征之三：既有總體框架，又重點突出

    我國的循環經濟法既有一般綜合法的框架，又突出主要工業行業和重點企業，著力解決影響我國循環經濟發展的重大問題。比如，考慮到我國目前正處在工業化加速發展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、紡織、食品等主要工業行業資源消耗高，資源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企業在資源消耗中又占很大比重，在當前和今后一段時期，抓住了這些重點行業的重點企業，就等于抓住了資源節約和循環利用的關鍵。因此，我國循環經濟法專門設立了重點企業管理制度，明確提出節能減排的強制要求，并定期進行審核。
    可見，從實際出發，突出重點，著力解決主要矛盾，是我國循環經濟立法的重要指導思想之一。

特征之四：法律文本與配套法規有機結合

    我國的循環經濟法既要普遍適用于全國不同地區，又要涵蓋從資源開采到廢物最終處置的整個經濟過程，還要突出重點行業和企業，因此，在循環經濟法立法的同時，將會同有關部門研究制定與之配套的政策、法規、規范、制度、標準、技術支撐體系，為我國循環經濟的科學發展提供法律依據、技術保障和行為規范。
    目前，已出臺的配套文件中，關于基本制度的有11項，關于減量化的有24項，關于再利用和資源化的有10項，關于激勵措施的有16項。其中，與統計、標準等基本制度相配套，與國家質檢總局職責相關的有30多項標準，主要涉及節水、節材、可再生資源、廢舊產品及廢物的回收利用等四個領域。僅節水領域就涉及到《用水單位用水計量器具配備和管理通則》、《水嘴用水效率限額及等級》等10項配套文件。與評價和考核制度相配套的《循環經濟評價指標體系及其考核規定》，由國家發改委會同統計局、環保總局等有關部門正在研究制定中。眾多配套的規定、辦法、標準、規劃與循環經濟法同步實施，保證了法律條文的嚴肅性和可操作性。

特征之五：制度安排十分完善

    我國的循環經濟法，為循環經濟的健康發展設立了八項基本制度。第一，建立循環經濟規劃制度，明確政府績效評價考核和鼓勵、限制或禁止措施的具體要求。第二，建立循環經濟評價指標體系和考核制度，杜絕一些地方重經濟增長、輕資源和環境保護的做法。第三，建立循環經濟的標準、標識、標志和認證制度，規范政府評價循環經濟發展狀況的依據和手段。第四，建立以生產者為主的責任延伸制度，明確生產者應依法承擔其產品廢棄后的回收、利用、處置的責任。第五，建立對重點企業資源節約和循環利用的定額管理制度，加強對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、紡織、食品等主要工業行業的高耗能、高污染企業的監管。第六，完善產業政策制度，規范和引導符合循環經濟要求的產業發展，限制高消耗、高污染行業的發展。第七，建立政策激勵制度，調動各行各業的積極性，鼓勵走循環經濟的發展道路。第八，建立明確政府、企業和公眾責任的有關制度，以在生產、流通、消費各環節中，充分發揮政府的主導作用、企業的主體作用和公眾的參與作用，形成推動循環經濟發展的整體合力。
    以上八項制度準確地把握了我國發展循環經濟的本質要求，確保權責明確、行為規范、監督有力、高效運轉，體現了激勵和約束兩方面的機制和措施，為循環經濟成為真正意義上的法治經濟提供了制度保障。