經(jīng)濟參考報

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利用PPP模式刺激民間投資

2009-06-25 郭萬達來源:第一財經(jīng)日報

　　從去年年底我國推出4萬億元經(jīng)濟刺激計劃以來，關(guān)于如何啟動民間投資的話題就一直沒有斷過。今年5月未，有兩件大事又一次激起了社會對民間投資的熱情：一是國務院轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見》；二是《國務院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》的發(fā)布。
　　第一件事使社會將目光再次投注到長時期以來討論的“打破壟斷，刺激民間投資”的問題，第二件事被視為對民間投資開閘的信號。
　　從今年1～5月份的經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看，政府投資對經(jīng)濟的拉動作用確實已經(jīng)在初步顯現(xiàn)，但民間投資的熱情似并沒有激起。因此，如要避免出現(xiàn)“大W”或“小W”的宏觀經(jīng)濟情景，下半年的關(guān)鍵是如何迅速有效地啟動民間投資。
　　國際經(jīng)驗表明，啟動民間投資，公共部門和私營部門合作模式（Public-Private-Partnership），即PPP模式，是一種比較有效的方式。今年１～４月間，筆者在英國愛丁堡大學參加　“金融與投資在低碳經(jīng)濟”研修班，其間有兩個星期在蘇格蘭政府就金融服務政策問題進行了調(diào)研。蘇格蘭政府財政部官員重點介紹了籌備設立“蘇格蘭未來信托”（Scottish　Futures　Trust，簡稱SFT）的情況。據(jù)介紹，“蘇格蘭未來信托”將作為PPP模式來設計，并對傳統(tǒng)的PPP模式進行了創(chuàng)新。
　　據(jù)蘇格蘭政府負責籌備工作的財政部官員介紹,　“蘇格蘭未來信托”初期作為一個非營利機構(gòu)設立，其主要功能是為政府的公共服務提供一個金融平臺，專注于基礎(chǔ)設施的建設與投資。“蘇格蘭未來信托”第二期將設立“蘇格蘭未來信托公司”，吸收私營部門參與，以此為平臺組建不同的基礎(chǔ)設施的項目融資公司。
　　“蘇格蘭未來信托”的基本功能包括：為提供公共服務的政府機構(gòu)提供服務的資產(chǎn)；為提供公共服務的政府機構(gòu)提供私人融資；通過聚集需求提供更便宜的金融服務；提供更專業(yè)的意見和規(guī)劃支持公共部門的規(guī)劃和提供基礎(chǔ)設施投資項目；提供對基礎(chǔ)設施進行投資的協(xié)調(diào)和協(xié)作；為公共和私營部門的市場參與提供一個論壇平臺。
　　作為信奉“自由市場經(jīng)濟”的蘇格蘭政府，為什么要由政府財政預算資金來發(fā)起設立專注基礎(chǔ)設施的投資機構(gòu)呢？主要有三個背景：
　　第一，是蘇格蘭政府刺激經(jīng)濟、實現(xiàn)向“低碳經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型的需要。蘇格蘭議會正在討論《氣候變化法案》，提出到2050年減排80%的目標，蘇格蘭政府把對低碳經(jīng)濟的投資作為應對金融危機、刺激經(jīng)濟增長的重要手段。
　　第二，是蘇格蘭巨大基礎(chǔ)設施投資的需要。據(jù)蘇格蘭政府測算，未來十年，蘇格蘭的基礎(chǔ)設施投資需求巨大，包括交通、能源、氣候變化和水、環(huán)境、住房、學校、健康、體育在內(nèi)的“基礎(chǔ)設施”，總投資約370億英磅。因此，需要設計一個機制，以調(diào)動私人資本對基礎(chǔ)設施投資的積極性，滿足蘇格蘭巨大的基礎(chǔ)設施投資需求。
　　第三，是提高政府財政投資效率的需要。蘇格蘭政府每年有10%左右的政府預算作為“資本支出”投資在基礎(chǔ)設施。比如，從2009~2011年這三年的財政年度，蘇格蘭政府預算32.6億、35.8億、36.6億英磅用于基礎(chǔ)設施投資，同期，蘇格蘭政府預算中還有12億英磅用于地方政府的投資。用好政府預算投資，提高基礎(chǔ)設施的投資效率，是設立“蘇格蘭未來信托”機構(gòu)的背景和出發(fā)點。
　　在全球應對金融危機的背景下，蘇格蘭政府通過設立“蘇格蘭未來信托”機構(gòu)，將財政預算資金轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)，從而發(fā)揮政府財政投資的杠桿作用，提高政府投資基礎(chǔ)設施的效率，并通過PPP模式設計，調(diào)動私人資本的投入，幫助地方政府發(fā)行債券，以滿足蘇格蘭對基礎(chǔ)設施巨大的投資需求。
　　我國近些年來，在公用事業(yè)的改革上，已經(jīng)有很多省市通過PPP模式吸引了民間資本進入。實踐證明，有些是成功的，但也不乏失敗的案例。２００７年～２００９年，在北京和上海嘗試了若干年的城市公交PPP就相繼尷尬謝幕，PPP模式在我國是否水土不服呢？筆者認為，作出這種判斷，未免過于武斷。我們知道，PPP模式從１９世紀開始，在全世界的橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、燃氣、電信、垃圾處理等多個領(lǐng)域得到廣泛應用，成功的案例不勝枚舉，說明模式本身沒有問題。在目前情況下，更需看到PPP模式對民間資本的帶動效應，而不是“因噎廢食”，阻礙民間資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設施領(lǐng)域。
　　如何有序地引導民間資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設施領(lǐng)域呢？本人認為以下兩點是PPP模式在我國成功實施應該注意的：
　　其一，PPP模式是公私合作模式的總稱，其具體的模式還有很多，如服務合同、管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營、ＢＯＴ、ＢＯＯ、ＢＯＯＴ、股份制等。再具體到某個產(chǎn)業(yè)和某個領(lǐng)域，甚至一個特定地區(qū)的某個具體項目，都有一個具體的PPP模式與之相適應。因此，在運用PPP模式的過程中，要對特定領(lǐng)域PPP適合的具體模式進行深入細致的研究，審慎選擇，杜絕“南橘北枳”的現(xiàn)象。
　　其二，PPP模式成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與多元化投資體制相一致的監(jiān)管體制。在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設施領(lǐng)域，盡管通過PPP模式引入了民間資本，但并不能改變公用事業(yè)和基礎(chǔ)設施的公共性質(zhì)，而投資者的目標是追求投資收益最大化，在這種情況下，就需要建立相應的監(jiān)管體制，在實現(xiàn)使用民間投資的基礎(chǔ)上，保障公眾利益不受損傷。
　　[作者系綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）副院長，本欄目為本報和綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）聯(lián)合推出]

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