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      應該嚴格限制土地征收范圍
          2009-06-18    秋風    來源:21世紀經濟報道
          近些年來,一些地方農地征收引發的糾紛凸現。因而,人們普遍期待法律起草者認真面對這一問題,借法律修訂之機,對地方政府征收土地的權力予以限制。《物權法》曾經為征收加了一個“為了公共利益的需要”限定,目前透露出來的《土地管理法修訂草案征求意見稿》也新增一條界定“征收土地的范圍”。
        新增條文之第一款是:“為了公共利益的需要,進行下列建設,需要使用集體所有土地的,依法征收為國有:(一)在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內,國家實施城市規劃進行建設;(二)在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外進行基礎設施、公共管理和服務設施、軍事設施等公益性項目建設。”
          該建議稿隨后又有一款:“公益性項目用地目錄另行制定。”接下來第三款則是:“對在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外,為了公共利益的需要進行非公益性項目建設需要征收土地的,依法定程序由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批準。”
        該建議稿第一款以土地利用規劃作為征收的依據,凡是由該規劃劃入城鎮建設用地范圍內的土地,政府均可進行征收。考慮到在中國,制定土地利用規劃屬于政府的工作范圍,可以說,這個規定或許會為一些地方政府行使征收權提供了極大便利。
        中國法律上的“征收”,實即國外法律中的“征購”(eminent domain),它是伴隨著現代國家而出現的一種概念。國內很多人對征收有諸多不正確的理解,不用征購而用“征收”概念,就是其一。征購首先是一種公平價格購買,其與一般交易唯一的區別在于,它是強制性的,私人不得拒絕交易。也正因為此,各國法律普遍要求,征購價格不得低于市場參考價格;法律對政府此種權力還設置了很多程序上的限制。首先是嚴格限定政府可征購之范圍,政府僅可基于十分有限的目的行使征購權,從而使征收這樣十分特定的交易方式,在自由交易的汪洋大海中僅成偶然的例外。
        在中國,農地轉換用途變成城鎮建設用地的一切交易,也即全部城鎮商業性建設用地之獲得,都以征收方式進行。如此土地交易過程在一些地方會引發諸多問題。明智的《土地管理法》修訂應當致力于改變這種局面,應考慮把征收權適當合理的裝入法律的籠子。為此,筆者提出如下建議供參考:首先,應該考慮采用更為清晰的“公共用途”(public use)概念。目前的立法建議稿已經提出了一個“公益性項目”概念,所謂公益性項目其實就是公共用途項目,或許可以考慮用“公共用途”概念。
        其次,應列舉公共用途項目之目錄,而不應再授權其他機構“另行制定”該目錄。留一個“另行制定”的尾巴,會產生一定的彈性空間。
        第三,法律應當明確規定,除了公共用途項目之外,政府不得再行使征收權。這樣的立法可能比較嚴格。有人擔心,一旦有如此嚴格的規定,可能影響城市化、工業化進程。尤其是某些經濟專家,鑒于中國基礎設施建設之快速發展與工商業的迅速擴張,而強烈要求保留現有的土地征收制度。這樣的看法是短視而有害的,若人們、尤其是弱者的自由與權利未得到平等的有效保障,則經濟增長未必能導致經濟發展,經濟發展也未必能促進社會發展與人的幸福之增進,而后者才是一個正常社會所應追求之目標。
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