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2008-01-17 作者:楊濤 來源:南方都市報 |
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日前,國務院向全國人大常委會提交了關于2007年中央財政超收收入安排使用情況的報告。據統計,2007年中央財政總收入超收4011億元,使用原則是重點用于“三農”、教育、衛生、社保等方面的支出,并向中西部地區傾斜。應該說,這意味著有更多財源流向民生領域,但也要承認,當前的公共財政改革還有較大不足。 回顧歷史,1998年的全國財政工作會議上,構建公共財政基本框架被納入政府的工作議程;1999年初,財政部明確提出要建立公共財政基本框架;到十五屆五中全會,又明確把建立公共財政初步框架作為財政改革的重要目標。如今,近乎十年磨一劍,公共財政改革的成績究竟如何呢? 事實上,公共財政包括兩方面內涵。一方面是現代財政體制的建設,另一方面就是面向民生的財政支持。1998年以來,包括政府采購、部門預算、國庫集中支付等體制改革都取得了較大進展,然而,用于民生的財力增長卻并不完全令人信服。2003年至2007年五年間,全國財政收入累計約17萬億元,年均增長22%;全國財政支出累計約17.4萬億元,年均增長16.1%.仔細看一下財政的民生貢獻,許多并未出現明顯改觀。如1998年的教育、科技、醫療支出比重為19.95%,2006年變為18.37%;1998年支農支出占比5.8%,2006年只有5.4%.值得欣慰的是社會保障支出,從1998年的5.5%增到了2006年的10.79%,但也不足以支撐失業、貧困和老齡化的福利需要,并遠低于國際水平。 之所以出現公共財政理念與現實的脫節,還是因為財政政策沒有擺脫“效率優先”原則。為了解決當前歷史階段最迫切的矛盾,促進社會和諧,財政理應樹立“公平優先”原則,也就是真正發展服務民生的財政機制。 最重要的是,在稅收方面也要引入民生原則。所謂民生財政,并非只是增加民生類支出,而是應該把民生理念貫穿于所有財政工具里面。長期以來,稅收政策幾乎脫離了社會民生的現實,在政府、企業和居民三大部門中,稅收政策更多有利于前兩者,而忽視“讓利于民、藏富于民”的原則,這從個人所得稅起征點總是落后于形勢的事實,就可以窺豹一斑。 再就是財政收入和支出的聯系處于不透明狀況,民生財政成績難以令人信服。對于現代文明社會來說,預算是公眾用來監督政府的手段,而非政府用來隱藏其經濟行為的工具。經濟學中有個著名的“林達爾均衡”,就是說,公眾付出的稅負,應該與其獲得的公共服務相等,這樣的政府財政才是有效的。我國的預算透明度顯然還需要進一步增強,只有真正建立財政收支項目間的關聯,并使人了解財政資金“從哪里來,到哪里去”,才能使公眾對吸取民生資金的財政“黑洞”和“謎團”進行監督,例如弄清給中石化等壟斷企業的政策性補貼是否合理。 還有一個需要考慮的問題,就是當前支持民生的財政政策,始終采取“增量改革”,而非“存量改革”的思路。在財政預算中,中央對地方的稅收返還和專項轉移支付都是剛性的,同時,幾次大的行政改革并未解決機構臃腫問題,反而出現倒退,行政管理費占比重從1998年的14.8%增加到2006年的18.7%.去掉這些因素,中央可以用于支持民生的財源,更多只能依靠增量資金、超收資金,這也反映了民生并未被放到財政保障的首位。將來,從整個財政收支的角度進行“存量改革”,恐怕才是建立民生財政的必由之路。 不容忽視的是,民生財政建設的不足,也與近年來中央財政的集權化有關。據觀察,1994年分稅制改革以來,地方政府出現越來越嚴重的事權與財權分離。由于各地情況千差萬別,要依靠中央財政來提供均等化服務,顯然是行不通的。這就需要進行財稅管理體制的重構,賦予地方政府足夠的財稅權力,并且把民生目標以制度形式納入地方財政運行中。 |
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