●中國普惠的制度化營商環境還不完善，但是地方政府有能力也有激勵、有動力為某些企業提供特殊的幫助和保護。這就幫助一些企業克服了不良營商環境的障礙。
　　●特惠模式中一個很重要的特點是不同企業獲得資源的機會不同。這可能降低資源配置效率，因為資源有限，一家企業獲得資源更容易，必然是另一家企業獲得資源更難。
　　●現在面臨的挑戰是，在從特惠向普惠過渡的過程中，怎么能不形成一個空檔期。在特惠制度下地方政府沒有很強的激勵來改善普惠制度，因為從特惠中它能得到好處。所以改革光靠中央推可能是不夠的，必須為地方政府提供激勵，讓他們能夠愿意去做，這是一個特別關鍵的問題。

　　中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第273期日前召開。論壇成員、清華大學經濟管理學院副院長白重恩發表了題為“中國經濟發展的制度基礎”的主題演講。白重恩表示，過去中國經濟高速增長與地方政府采取了特惠模式高度相關。在這種模式下，地方政府通過提供各種便利資源給選定的企業，以促使企業成長。由于能夠從企業收益中獲益，地方政府有動力選擇為效率更高的企業提供服務。時至今日，這種模式不再可持續，政策制定者現在希望通過改革最終過渡到普惠制度。但是，做到這一點并不容易，應當提防兩種模式過渡期間可能出現的空檔期。

　　推動地方經濟發展的特惠模式

　　白重恩首先對中國經濟發展的制度基礎做一個評價。他采用的營商便利指數是世界銀行設計的一套指標，主要用來衡量不同國家的環境對企業發展是不是有幫助。
　　這個數據除了有一個綜合排名，下面還有10個分項指標。其中一個指標是通過普華永道會計事務所，在每一個國家選擇一個中心商業城市準備設立一家標準化企業，在申請的過程中一步一步地做記錄，包括所耗費的時間、精力、金錢等，比較在各國開展業務的過程中會遇到多大障礙。在中國選擇的是上海，申請成立一家倉儲公司。在2014年的比較中，中國排名靠后，在189個國家和地區中排158位。另一個指標是獲得建筑許可，中國排名185位；保護投資者，排名98位。這個指標至少在統計意義上有一定的道理，因為它跟經濟增長確實有高度的相關性。
　　白重恩認為，中國在營商便利指數中排名靠后，可能與中國的國情有關。比如說指標中很重要的一項是對投資者的利益是不是有更好的保護。這方面，中國可以說有，但也可以說還有很多的問題。
　　舉個例子：現在大力推動政府與社會資本合作（PPP）模式，里面一個很重要的體現形式就是讓民營資本參與建公路，從公路收費中獲得回報。其中企業家抱怨比較多的一個事件是高速公路重大節假日免收小型客車通行費。2015年免收費的天數是20天，更重要的是這20天本來是收入比較多的天數，現在免收通行費，對一年的收入都有顯著的影響。如果尊重對產權的保護，要實施這樣的政策時至少應該給投資者一定的補償，但是沒有補償。類似的還有很多。比如說一個行業產能過剩的時候，有的會接到行政命令要求關閉工廠，且沒有補償。
　　那么，為什么在中國做企業不容易但是經濟又發展了，這是一個確實需要回答的問題。
　　對此，白重恩提出了“特惠模式”理論。他說，在中國經濟發展的過程中，地方政府起到了至關重要的作用。它們成了企業的保護者，并不是對每家企業，但是對大部分企業來說，地方政府成了它的保護者、幫助者、推動者。盡管中國普惠的制度化營商環境還不完善，但是地方政府有能力也有激勵、有動力為某些企業提供特殊的幫助和保護。這就幫助一些企業克服了不良營商環境的障礙。
　　白重恩舉了他去某地調研看到的當地招商引資的一個例子。當地招商引資的流程分為幾步，第一步是主動出擊，尋找優質意向投資者。看它需要什么，在當地投資可能面臨什么樣的困難。這時，地方政府不僅要幫助投資者解決實際困難，還要對投資項目進行可行性分析，要知道未來是否有發展前景，地方政府不愿意幫助一個沒有發展前景的企業。然后是考察服務，為企業物色合適的廠房和土地。最后跟企業商定一個合同或者是投資意向書，最后領導審批，項目正式簽約。
　　所以在招商引資的過程中，地方政府在花力氣去尋找潛在有盈利潛力的投資者，然后為他們提供需要的土地、廠房等資源。地方政府還可以在各個方面提供幫助。比如說投資者覺得貸款成本高，地方政府可以用地方的財政進行貼息；要從外地引進技術骨干，地方政府會安排主要技術骨干的孩子上當地的好學校；如果在企業審批過程中，在某個部門卡了殼，地方政府會有專人負責幫助解決問題。

　　資源配置的效率會降低

　　白重恩說，之所以把這樣一個模式叫做特惠模式，就是因為地方政府的資源有限，它并不是幫每個企業，而是只幫助那些它認為值得幫助的企業。跟特惠模式相對的是普惠模式，是說采取的措施所有企業都能沒有差別地享受到。
　　這樣，一些企業獲得了特惠。由于地方政府幫的企業一定是有效益的企業，而且部分是效益比較高的企業，所以特惠模式的效率往往也比較高。而且地方政府幫這些企業的動力來自于從這些企業中獲得的收益，所以地方政府這樣的選擇和為了得到社會效益最大化做的選擇差別不大。也就是說，特惠模式在一定程度上能夠改善經濟的效益，為經濟增長提供推動力。
　　但是，特惠制度也有問題。白重恩舉例說，其中一個，如果地方政府花了力氣幫一家企業，這時另一家企業要進來跟它競爭，地方政府就會想自己前面花了很多精力扶持這家企業，不愿意讓它失敗，結果可能會給新的企業造成準入的障礙。好在在中國，這個問題不是那么嚴重，因為如果一家企業想進入市場，在一個地方得不到幫助可以跑到另外一個地方試試，不同的地區之間是有競爭的。換言之，特惠模式可能帶來的準入障礙，可以因為中國地區之間的競爭得到一定解決，所以總體上還是會起到比較大的正面作用。
　　在這里，白重恩特別強調，特惠模式與此前一些人提到的地方政府之間的競賽模式盡管有相似之處，但是本質上有差別。那種理論是說，之所以地方政府做了這么多對經濟發展有益的事，是因為地方政府有激勵，要促進地區生產總值（GDP）。而且這種促進要跟別人比，要GDP增長得比別人快才能出人頭地。
　　這兩種模式的差別在于對現實問題的解釋力。白重恩認為，GDP錦標賽模式之下，地方政府的激勵來自于促進當地GDP增長，那就不應該在乎具體是哪一家企業發展，所以地方政府應該是實行普惠制度并積極改善，讓所有的企業都能從改革中得到好處。而特惠模式之下，改善為普惠制度的激勵是有限度的。它也有一定的激勵要改善普惠，但是它又不希望企業對地方政府沒有訴求，否則企業可能不聽話。現在簡政放權遇到很大的阻力，有的人說主要來自于地方政府，原因可能就在于地方政府希望有一定的權力才能讓企業聽話。
　　此外，GDP錦標賽模式賽的激勵來自自上而下的考核，而特惠模式的動力不一定，幫助一家企業地方政府能得到多大的收益，包括能夠得到多少的稅收，可以掌握支配多少的資源，跟上面下達的任務可能沒什么關系。這種不同對未來改革的路徑設置將非常重要。
　　在普惠制度很不完善的條件下，如果沒有特惠企業可能就不會去投資，這時特惠能起到促進經濟增長的作用。但問題是，這樣的作用會永遠的持續下去嗎？據白重恩分析，特惠模式中一個很重要的特點是不同企業獲得資源的機會不同。這可能降低資源配置效率，因為資源有限，一家企業獲得資源更容易，必然是另一家企業獲得資源更難。如果特惠對象并不是效率較高的企業，則對資源配置效率的負面影響更大，也更加不公平。
　　隨著經濟的發展，這樣的問題會變得越來越嚴重。地方政府選擇特惠對象，有激勵選擇效率高，問題是這點越來越難以做到。隨著中國經濟跟技術領先國家之間的差距越來越小，再要去這樣做就變得越來越難，這是所有追趕型經濟都不可避免要遇到的問題。地方政府將越來越難以分辨哪一家企業效率高，特惠對象的效率也可能不再提高。

　　從特惠走向普惠不能形成空檔期

　　隨著經濟的發展，情況可能有變化。白重恩曾經到一個地方調研，當地一家建筑公司的老板給他看兩座建好的橋。但是那里其實還沒有河，只是政府已經規劃了要挖一條河。這樣的投資就看不到任何的價值。這種情況在經濟發展早期不會出現，因為那個時候，有大量的河流上沒有橋，所以需要建很多橋。問題是現在河流上的橋已經建得差不多了，這么干就是浪費。
　　白重恩說，有一個非常令人奇怪的事：中國儲蓄率是50%多，儲蓄是資金的供給，按說這么多的儲蓄應該導致資金成本比較低。可是企業卻反映，利率高得不得了。可這又不是需求高帶來的，因為投資的需求來自投資回報，可是現在中國的投資回報率在穩定地下降，并且已經降到了一個令人擔心的水平。這就違反了經濟學最基本的原理。一個可能的解釋，是中國有一些投資是不求回報的，這些投資占用了資源，結果剩下來滿足企業需求的投資供給就必然減少，最終使得利率價格走高。
　　第二個問題是，特惠模式會造成有差異的地方保護主義。這里強調有差異，是為了和GDP錦標賽的模式進行比較。有GDP錦標賽的情況下，每個地方都希望促進本地的GDP的增長，也會有地方保護。但是分析發現，這兩種地方保護是有差異的。特惠模式對國有企業的保護更厲害，對民營企業的保護則會差一些。對比來說，在GDP錦標賽的模式下，保護是一樣的。
　　第三個問題是，消費者利益得不到足夠重視。在特惠制度里面，地方政府是從企業得到收益，所以當平衡企業利益和消費者益的時候，它會更傾向于企業。舉兩個例子。一個是環境保護，并不是所有地方政府都特別積極；另一個是住宅用地的價格遠遠高于企業用地的價格。為了要GDP，所以為企業提供更便宜的土地。
　　第四個問題，會不會有腐敗，這是特惠模式的一個潛在問題。
　　第五個問題，特惠制度主要是從地方政府角度來看的，但并不是企業面臨的所有問題都可以由地方政府來解決。比如說對知識產權的保護，這必須是全局性的，很難想像僅在某一個省保護知識產權。
　　第六個問題，在特惠模式下，地方政府的激勵不僅僅是來自自上而下的績效考核，也有來自本地，這就會使得自上而下的改革比較困難。
　　所以，白重恩認為，中國要保持經濟持續的發展，長期來說，就需要實現從特惠制度到普惠制度的過渡。“政策制定者在這點是很清醒的。”他說，去年11月27日，國務院發了《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，嚴禁對企業違規減免或緩征行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地，嚴禁低價轉讓國有資產、國有企業股權以及礦產等國有資源。這都是過去采取特惠模式的一些重要手段，如果這個文件能夠得到嚴格的執行，很多的特惠方式就不能做了。
　　白重恩表示，十八屆三中全會做了經濟改革的決定，其中很重要的一點是讓市場在資源配置中起決定性的作用。如果真能做到，就在一定程度上優化了普惠制度。
　　這是一個很美好的目標，但是要實現需要做很多艱難的工作。現在面臨的挑戰是，在從特惠向普惠過渡的過程中，怎么能不形成一個空檔期。在特惠制度下地方政府沒有很強的激勵來改善普惠制度，因為從特惠中它能得到好處。所以改革光靠中央推可能是不夠的，必須為地方政府提供激勵，讓他們能夠愿意去做，這是一個特別關鍵的問題。

　　問與答

　　問：今天第一次聽到特惠和普惠，馬上考慮到特區就是靠特殊的政策，新階段還要發展特區嗎？
　　白重恩：這是一個很好的問題。剛才我講的特惠主要是講政府給特定的企業提供優惠，也就是說特惠是政府和企業之間的關系。你講的特區稍微有點不同，是說某一些地區它有一些特殊的制度上的安排。我認為，特區在我們過去的經濟發展改革中起到特別重要的作用，我相信它們仍然會繼續起重要的作用，比如說新的自貿區的設立。現在我們要做負面清單，包括投資負面清單、市場準入的負面清單，可能會在這些特區中先行先試，從而獲得更多經驗，這樣才能夠不斷完善設計。剛才說最終實現特惠到普惠的過渡并不是反對特區或者試點，只是希望最終能實現對企業一視同仁，讓每一個企業都能夠遇到比較少的障礙以更好地發展。

　　問：您是否認為所有行業都可以從特惠到普惠，比如對銀行進行利益調節就特別困難？
　　白重恩：應該說不可能一個概念概括所有的東西。比如剛才講的PPP，企業有幾個擔憂。一個是我跟國有企業合作最后會不會被吃掉。二是做PPP往往是做有一定公益性的服務，比如說修公路、建電廠等等，會不會政策突然就變了。如果你有非常好的產權保護，不用擔心進去以后沒有控股權，企業能得到保護，那么PPP的推動就會更快。如果對未來政策的穩定性更有信心，不用擔心隨時給我來個管制，可能PPP的推動也會更加順利。今天之所以強調特惠和普惠，是因為我認為這個東西可能在眾多的因素中是比較關鍵的一個。

　　問：有沒有可能是由于改善普惠制度成本非常高，所以地方政府最后選擇還只能是通過幫助某些企業來增加GDP？
　　白重恩：地方政府改善普惠制度，是做不到還是不積極地去做？從我的觀察認為，主要是不積極，而不是想改但是做不到。有的方面是想改，比如某一方政府想保護知識產權，確實做不到。如果從簡政放權這個角度看，就是中央政府下任務給指標，靠著中央政府強壓著地方政府來做才做到的。我的觀察更多是地方政府不那么積極進行簡政放權。

　　問：您談到從特惠向普惠的過渡，這方面美國有沒有什么經驗值得我們去效仿的？
　　白重恩：非常好的問題。在我們尋找未來改革的路徑和方式的時候，參考其它國家的經驗是非常重要的。美國聯邦制之下地方有更多自治的權力，立法上也有差別，這些都是非常值得借鑒的一些經驗。我仍然想說的是，不反對不同的地方有的地方走得快一點，有的地方等一等，先行先試都特別重要。可能在美國這種政府和企業之間的特惠的現象也會有，要扶植某一些東西甚至也會普惠性質的，只要你滿足什么條件，這個條件說的比較明白清楚，你都能得到優惠。而我們的特惠是特惠的給予方有更大的裁量權，不完全按照規則來做，這是很大的差別，與美國的情況很不一樣。

　　問：有一個矛盾，您認為中國現在到底是基建多了，還是應該繼續加強基建的投資？
　　白重恩：很高興有人問這個問題，我非常希望回答。一個很有名的經濟學家說，中國人均資本的占有量只是美國的幾分之一，所以我們投資的空間很大，所以我們應該繼續以高的增長率來投資。我完全不同意這個意見，因為人均資本占有量應該跟GDP水平相適應，中國人均GDP不到美國的五分之一，所以人均資本占有量也不應該超過美國的五分之一。

　　白重恩簡介

　　白重恩，清華大學經濟管理學院弗雷德曼講席教授、副院長、經濟系主任。
　　主要學術兼職包括清華大學中國財政稅收研究所所長，清華大學低碳經濟研究院副院長，中國經濟50人論壇成員，密西根大學William　Davidson　研究所及哥倫比亞大學政策對話中心研究員，曾任布魯金斯學會非常駐高級研究員。
　　研究領域包括制度經濟學、公共經濟學、公司治理、發展與轉軌經濟學等。先后擔任國際期刊《比較經濟學雜志》、《世界銀行經濟評論》和《中國經濟評論》的編委，清華大學《經濟學報》的聯執主編，以及多種國內雜志的編委或學術顧問。