●過去，我國對(duì)銀行倒閉采取一概由政府兜底的“隱性擔(dān)保”方式，對(duì)財(cái)政造成巨大壓力，不具可持續(xù)性；使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用，扭曲市場(chǎng)資源配置，誘發(fā)銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)；給公眾發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)，使其對(duì)政府干預(yù)形成不恰當(dāng)?shù)倪^高預(yù)期。
●存款保險(xiǎn)制度之于當(dāng)下中國，其價(jià)值不僅在于變“隱性擔(dān)保”為“顯性擔(dān)保”，也不僅在于讓銀行業(yè)多一道“緊箍咒”，更在于明確政府與銀行、政府與市場(chǎng)的界限，讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。
●銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度應(yīng)盡快出臺(tái)，保險(xiǎn)賠付的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)、存保機(jī)構(gòu)的介入力度、代位求償?shù)膶?shí)現(xiàn)途徑等一系列問題，都需要相應(yīng)的破產(chǎn)程序和規(guī)則來加以明確。
2015年3月31日，熱議已久的《存款保險(xiǎn)條例》正式公布（國務(wù)院令第660號(hào)），并將自2015年5月1日起施行。這標(biāo)志著我國醞釀20余年的存款保險(xiǎn)制度最終得以建立。
給存款上保險(xiǎn)的制度
按照《存款保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的規(guī)定，所有在我國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“投保機(jī)構(gòu)”），均應(yīng)按照《條例》規(guī)定投保存款保險(xiǎn)。而所謂存款保險(xiǎn)，是指投保機(jī)構(gòu)向存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“存保機(jī)構(gòu)”）交納保費(fèi)，形成存款保險(xiǎn)基金（以下簡(jiǎn)稱“存保基金”），存保機(jī)構(gòu)按照《條例》規(guī)定向存款人償付被保險(xiǎn)存款，并采取必要措施維護(hù)存款以及存保基金安全的制度。
簡(jiǎn)而言之，存款保險(xiǎn)是一種保險(xiǎn)，保險(xiǎn)標(biāo)的是存款，投保人是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)人是專門的存保機(jī)構(gòu)，被保險(xiǎn)人則是存款人。
我國存款保險(xiǎn)制度的內(nèi)容與特點(diǎn)
從《條例》的相關(guān)規(guī)定看，我國的存款保險(xiǎn)制度有以下主要內(nèi)容和特點(diǎn)：
第一，投保機(jī)構(gòu)僅限在我國境內(nèi)設(shè)立的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，即作為中國法人的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，包括中外合資銀行和外商獨(dú)資銀行，但不包括外國銀行在華分支機(jī)構(gòu)。承保范圍是投保機(jī)構(gòu)吸收的全部存款，既包括人民幣存款也包括外幣存款，既包括個(gè)人儲(chǔ)蓄存款也包括單位存款；但為防范道德風(fēng)險(xiǎn)，將金融機(jī)構(gòu)同業(yè)存款和投保機(jī)構(gòu)高管人員在本機(jī)構(gòu)的存款排除在承保范圍之外。
第二，存保基金的來源主要是投保機(jī)構(gòu)繳納的保費(fèi)，另外還包括在投保機(jī)構(gòu)清算中分配的財(cái)產(chǎn)以及存保機(jī)構(gòu)對(duì)基金的運(yùn)用和投資所得收益，存款人無須承擔(dān)繳付義務(wù)。同時(shí)，對(duì)不同投保機(jī)構(gòu)，由存保機(jī)構(gòu)根據(jù)其經(jīng)營管理狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素，確定和適用不同的費(fèi)率。
第三，在投保機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、被撤銷或者被存保機(jī)構(gòu)接管時(shí)，存款人即可要求存保機(jī)構(gòu)先行賠付。存保機(jī)構(gòu)應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行賠付。賠付范圍為存款人在投保機(jī)構(gòu)全部存款的本金和利息，同一存款人在同一投保機(jī)構(gòu)的存款的賠付上限為人民幣50萬元。需要注意的是，存保基金的賠付是以賬戶而非人頭為標(biāo)準(zhǔn)，亦即50萬元的賠付上限是針對(duì)存款人在一家銀行的全部存款；如果在多家銀行開立有賬戶，則分別享有50萬元的賠付上限。
第四，存保機(jī)構(gòu)對(duì)存款人進(jìn)行賠付后，在償付金額范圍內(nèi)取得對(duì)投保機(jī)構(gòu)的代位求償權(quán)，受償順序與存款人相同。而存款人超過賠付上限的存款，可繼續(xù)從投保機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中受償。
第五，存保機(jī)構(gòu)參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)投保機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)要求投保機(jī)構(gòu)報(bào)送必要信息或者向投保機(jī)構(gòu)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)警示，出現(xiàn)嚴(yán)重情形時(shí)還可建議銀監(jiān)會(huì)對(duì)投保機(jī)構(gòu)采取接管、重組、撤銷等風(fēng)險(xiǎn)處置措施。
存款保險(xiǎn)制度的功能與價(jià)值
存款保險(xiǎn)制度由美國在大蕭條后出臺(tái)的1933年《銀行法》所首創(chuàng)，為恢復(fù)金融秩序、重振公眾信心起到了重要作用。其后各國紛紛效法，目前全世界已有110多個(gè)國家和地區(qū)建立了不同形式的存款保險(xiǎn)制度。
存款保險(xiǎn)制度的基本功能有二：
一是在銀行破產(chǎn)或者因其他原因處置清算時(shí)對(duì)存款人及時(shí)進(jìn)行賠付，保護(hù)存款人尤其是中小存款人的正當(dāng)權(quán)益；二是維持公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，防止出現(xiàn)恐慌性擠兌和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。就其運(yùn)行效果而言，存款保險(xiǎn)制度還能起到促使存款人在不同銀行之間合理配置資產(chǎn)、監(jiān)督銀行合理審慎經(jīng)營等作用。
銀行業(yè)市場(chǎng)化的“安全網(wǎng)”
我國存款保險(xiǎn)制度當(dāng)然也具備上述功能，但我國銀行業(yè)的一個(gè)基本特點(diǎn)是國有銀行占絕對(duì)主體地位，公眾長期以來將銀行信用與政府信用混同，認(rèn)為銀行不會(huì)倒閉，即使倒閉政府也會(huì)“埋單”。
事實(shí)上，我國過往撤銷和處置個(gè)別銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)時(shí)，出于穩(wěn)定考慮也確實(shí)采取財(cái)政全額負(fù)擔(dān)的方式。這種不加區(qū)分、一概由政府兜底的“隱性擔(dān)保”方式存在三個(gè)主要問題：一是對(duì)財(cái)政造成巨大壓力，不具可持續(xù)性；二是使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用，扭曲市場(chǎng)資源配置，誘發(fā)銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)；三是給公眾發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)，使其對(duì)政府干預(yù)形成不恰當(dāng)?shù)倪^高預(yù)期。
十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，要加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化。目前我國已經(jīng)取消貸款利率限制，存款利率全面放開也已漸行漸近。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)看，取消存款利率限制對(duì)金融市場(chǎng)和金融秩序的沖擊要大過取消貸款利率限制，是利率市場(chǎng)化過程中最重要、最關(guān)鍵的一環(huán)。
取消存款利率限制后，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是在資金規(guī)模和實(shí)力上不占優(yōu)勢(shì)的中小銀行，會(huì)傾向于以高利率來吸引存款人、提高競(jìng)爭(zhēng)力，而超出銀行合理承受范圍的不適當(dāng)?shù)母呃蕦?huì)顯著增加銀行破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度恰恰提供了這里所需要的“安全網(wǎng)”。在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，在利率市場(chǎng)化箭在弦上之際，存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)可謂適逢其時(shí)。
在這個(gè)意義上，存款保險(xiǎn)制度之于當(dāng)下中國，其價(jià)值不僅在于變“隱性擔(dān)保”為“顯性擔(dān)保”，也不僅在于讓銀行業(yè)多一道“緊箍咒”，更在于明確政府與銀行、政府與市場(chǎng)的界限，讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。
存款保險(xiǎn)制度會(huì)產(chǎn)生什么影響
在銀行業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)、存款人“買者自負(fù)”的自由市場(chǎng)體制下，存款保險(xiǎn)制度無疑會(huì)增強(qiáng)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。
但在我國，由于銀行與政府傳統(tǒng)上的密切關(guān)系而造成的“信用混同”，以及過往“隱性擔(dān)保”做法給存款人形成的高位預(yù)期，存款保險(xiǎn)制度在增強(qiáng)公眾信心方面恐怕作用有限。甚至在一定程度上，存款保險(xiǎn)制度反而會(huì)因?yàn)榘央[性擔(dān)保顯性化，讓存款人意識(shí)到“原來銀行也是會(huì)破產(chǎn)的”，從而在短期內(nèi)降低公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，使得部分存款分流向資本市場(chǎng)或其他投資渠道。但即使出現(xiàn)這種情況，無疑也是一種“撥亂反正”的良性影響。
長期來看，存款保險(xiǎn)制度有助于形成銀行業(yè)自我保障、自我約束的市場(chǎng)化機(jī)制，降低經(jīng)營者恣意妄為的道德風(fēng)險(xiǎn)。畢竟，羊毛出在羊身上，存保基金的大頭來自銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繳付的保費(fèi)，而且基于差別費(fèi)率原則，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)越高，保費(fèi)也就越高。
不僅如此，在賠付設(shè)定上限、不再全額兜底的情況下，存款人將會(huì)更加關(guān)注存款銀行的資信、經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況，更加傾向于選擇高信用、低風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)質(zhì)銀行，使得優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制更好發(fā)揮作用。
相應(yīng)破產(chǎn)制度應(yīng)盡快出臺(tái)
需要指出的是，目前的存款保險(xiǎn)制度存在著一個(gè)明顯的不足，那就是沒有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度與之配套。銀行破產(chǎn)倒閉是適用存款保險(xiǎn)制度的基本情形，諸如保險(xiǎn)賠付的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)、存保機(jī)構(gòu)的介入力度、代位求償?shù)膶?shí)現(xiàn)途徑等一系列問題，都需要相應(yīng)的破產(chǎn)程序和規(guī)則來加以明確。
由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性和復(fù)雜性，2006年《破產(chǎn)法》沒有對(duì)之做出具體規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制定實(shí)施辦法。鑒于存款保險(xiǎn)制度與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度之間的密切關(guān)系，理想的做法是二者同步制定、同時(shí)推出。現(xiàn)在由于客觀情況的需要，《條例》已經(jīng)先行出臺(tái)。為了避免增加日后制度協(xié)調(diào)的難度，應(yīng)當(dāng)盡快制定完成并出臺(tái)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度，二者相得益彰，形成制度合力。
（作者系中國社科院國際法所研究員）
