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    1. 甄別地方債是為了終結財政軟約束
      2015-01-07    作者:葉檀    來源:每日經濟新聞
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        地方債務甄別關系到新預算法的實施,關系到未來地方政府定位。

        1月5日是2014年底地方債務存量余額上報財政部的截止期,據《21世紀經濟報道》披露,地方債數量可能激增,地方政府糾結掙扎之后,多地傾向于通過做大現存債務盤子,增加政府負有償還責任的債務,以便為未來發債留下空間。

        與此同時,地方政府負有償還責任的債務比例也將上升。《21世紀經濟報道》調研的東部省份負債率較高的縣級樣本,此輪債務甄別后政府負有償還責任、擔保責任和救助責任的債務占比分別為90%、6%、3%~4%,而上一輪審計結果中占比分別為30%、30%、40%。

        甄別地方債務目標之一是摸清地方政府家底后實施新老劃斷,從2015年開始讓地方政府進入有序渠道內發債,市場的歸市場,政府的歸政府,擁有真正的硬預算約束。

        新預算法剛性約束未必能夠很快實現,以快刀斬亂麻的方式與以往的債務作出切割可能是成本較低的方式。

        新老劃斷絕不是一刀下去就能切割得清清楚楚,統計的模糊地帶,地方官員的責任考量,財政官員對公益性、經營性的理解不同,財政部門目前缺乏執行細則,一刀切下去,很有可能血肉模糊。

        有時候,表面是經營性項目實際是公益性項目,如政府平臺為融資包裝出經營性項目可以收費,但資金統籌使用進入了國道、省道等無收入來源的公益性項目。2014年12月23日,國家交通運輸部首次匯總發布了 《2013年全國收費公路統計公報》顯示,2013年我國收費高速公路通行費收入達到3316億元,總體虧損617億元。相比而言,19家A股高速公路上市公司,2014年前三季度的整體營業毛利率為51.82%,營業凈利率為31.6%,利潤率與銀行等盈利大戶不相上下。

        以往債務“亂燉”時代,經營性公路與政府還貸公路是一個籃子里的肉與青菜,好資產與壞資產搭配,讓好資產補貼壞資產。

        現在,問題來了,一些地方公益性項目進入地方政府預算籃子,由政府承擔償還責任,而準公益、非公益性項目則將相應額度歸為或有債務,要在公益性與非公益性、救助與擔保進行準確劃分比較困難。根據實際用途、未來發債空間等,對債務性質作出自己的判斷,執行者也沒有細則可供借鑒,只能根據自己的理解與上級的意見作出分類。

        甄別地方債是為了終結拍腦袋的軟約束財政,但在甄別的過程中,卻難免新的拍腦袋。精準甄別地方債是不現實的,也沒有一套精確的標準可供參考,如果再進行一次統計,相信地方債結果還會有所不同。

        只要大致了解地方債構成,以及以往資金的去向,此次統計就算大功告成,同時,把握不發生地方債系統性風險,為執行新預算法勾勒大致框架,制止新的地方負債以企業債的方式改頭換面推向市場,造成新一輪政企不分。

        此次上報負有償還責任的地方債大幅上升,意味著為消除存量債務風險,不得不維持債務發行規模。對于1月1日前可以合法舉借政府債務的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領域的 “在建項目后續融資”,如果政府債券資金不能滿足的,允許由企事業單位通過銀行貸款、企業債、中期票據等方式舉借政府債務,并納入預算管理和債務限額管理。

        對地方政府預算進行剛性約束有了一線曙光,這是由強有力的上級財政制約,由發債渠道的收緊造成的,而不是由地方人大等進行約束形成的制衡機制,強有力的財政約束可以維持多久,財政體系是否精密,決定了剛性約束的效果。如果維持長久,只能靠地方人大監督,市場的約束力量,后兩股力量目前非常薄弱。

        新的拉鋸戰很快開始,地方政府需要盡可能多的空間,財政需要盡量剛性,是否進入良性循環,取決于新預算法的執行力,取決于盡快培育體制內的監督與市場的力量。

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