國務院日前印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮和小城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴控特大城市人口規模，建立城鄉統一的戶口登記制度、居住證制度，健全人口信息管理制度。到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

　　規模宏大的戶籍制度改革，意味著上世紀中葉以來延續至今的社會治理模式的豹變。這場變革的積極意義毋庸置疑：其一，在現實條件下，最大限度地承認了人的自由遷徙權利。落戶限制“能放開的放開”，是將正式遷徙權由政府主導轉為個人意志主導。實際上，在每年全國性流動人口規模已達到2億人以上的今天，這一變革本身就是對現實的順應和正視。其二，為公共服務設定了新的覆蓋面。在戶口包含諸多公共服務享有權的情況下，提出1億人在城鎮落戶的目標，也即提出了公共服務的新邊界。當億級規模的人口轉為新市民之時，城鄉平權也將獲得實質性的進展。其三，為新型城鎮提供可行路徑。新型城鎮化首先是人的城鎮化，這已是清晰的政策表述。實現人的城鎮化，必須盡可能打通城鄉之間為人而設的政策路障，戶籍制度改革所起的正是這樣的疏通作用，它既是弱化城鄉二元結構的先手，也是新型城鎮化的先手。一旦人的城鎮化規模性實現，就將新增數以億計的潛在消費人群，在未來帶來長期的城鎮化紅利。

　　當然，更徹底的戶籍制度改革，是實現不管在大城市還是小城鎮，人都可以自由移居并享受平等權利。但是，大城市建設對于環境資源和公共服務資源已普遍處于透支狀態，因此，基于現有的供給能力實施戶改，更容易實現預期的利益前景。事實上，即使是現有的部分放開，在推進過程中也很可能會遭遇多方面的難局。

　　其中最大的難點是，現有公共服務是否有能力和意愿容納新增市民。總體來看，公共服務不足是從大城市到小城鎮都普遍存在的現象。新市民的涌入對于地方來說，意味著公共支出的增加。這種支出既表現在財政支出的增加上，也將表現在從交通、安全到就業等一系列社會和經濟治理任務的加重上。出于短期政績考量，地方歡迎新市民的積極性就會大打折扣。事實上，不少地方對于土地的城鎮化的積極以及對人的城鎮化的淡漠，已經顯示了這種擔心。

　　此外，還需要注意，出于平衡財政的考量，地方會以戶口換取新市民擁有的土地使用權，以換取新的財源。這在地方已有先例。但在這個過程中，是否會出現損害新市民利益的現象，如何防止這種現象并給予新市民權利救濟的平臺，也需要細化方案。

　　戶改是對新型戶籍制度的一次整體構建，也是對社會治理的一次整體構建。就此而言，創新社會治理需要與戶改同步進行。而溝通二者的最高邏輯，是保證對人的權利的重視。有了這樣的指導方針，實現戶改的愿景就能獲得保證。