財政部日前發布《關于2014年地方政府債券自發自還試點信用評級工作的指導意見》,提出將重點從經濟運行、財政收支、債務等方面評價分析地方的信用狀況。特別是債務,內容非常具體,包括債務余額、舉債主體、資金來源、期限結構、資金投向、當年舉債償還情況、未來償債計劃、控制債務增長和防范債務風險方面擬采取的措施等多個方面。
地方政府實行信用評級,從一個側面說明,管理層正在積極按照市場經濟要求,完善對各級政府的考核與約束機制,以此來推動地方政府更好地按照市場經濟要求履行職能、規范行為、增強信用意識。
在市場經濟下,如果政府都沒有信用意識、信用觀念,還如何打造誠信社會、建設誠信體系呢,如何營造良好的社會信用環境呢?而沒有良好的社會信用環境,要想建立規范的市場秩序,可能也是一句空話。譬如假冒偽劣,又譬如食品安全等等,說到底,都是社會信用缺失的表現。
現在的問題是,原本應當為社會信用建設提供示范標本作用的地方政府,反而成了這項工作的阻力和障礙。按照目前地方政府的運行方式和管理行為,在很多方面不能不說是漠視信用或信用觀念不強的。最典型的,莫過于在短短的幾年時間內就翻了一番地方政府負債,很多地方的債務已遠超財政收入了。據悉,現存地方債務的利息平均在15%左右,截至去年6月地方政府負有償還責任的債務達108859.17億。換言之,每年還款利息最低也近1.6萬億,“這還是在沒有計算擔保債務和救助債務的情況下”。而這些負債,既沒有具體償還方式,也沒有償還的資金來源。
當然,按目前的政府運行方式和管理模式,各地政府會不惜一切代價確保政府負債風險不暴露,但這些所謂化解風險的措施,絕大多數都不是建立在信用基礎之上的,只是將風險進一步積聚和積累,把難題留給下一任而已。
我們并不認為政府不能負債,只是有個前提,負債方式必須規范,規模應有控制,特別是償還資金必須落實。否則,信用風險隨時可能暴發。也正是因為地方政府在負債上急功近利,不僅帶來了巨大的債務償還風險,給未來發展留下了諸多安全隱患,而且引發了一系列的社會信用失控現象。比如,多數地方的政府工程都是在資金沒有到位的情況下匆匆上馬,由施工單位墊支。當工程完工以后,由于政府資金不能足額到位,施工單位的工程款就不能到位,參與工程建設的工人也就拿不到工資。之所以每當春節到來的時候,中央就要專門下發文件防止拖欠農民工工資,地方政府工程引致的欠款問題占了很大比重。
除此之外,地方政府信用意識不強還表現為不兌現承諾,對上級的承諾不落實,對應該承擔的責任不承擔等問題上。難怪李克強總理要“拍桌子”批評地方政府不認真落實微刺激政策,國務院要專門下發通知督查政策的落實情況。說到底,還不是一些地方政府把信用意識撂在了一邊,表面一套、背后一套?
現在提出對地方政府實行信用評級的要求,將債務作為信用評級的最主要考量指標,燃起了社會各方對化解地方政府債務難題的新希望。不過,從目前的信用評級體系和目標來看,可能還難以發揮應有的作用。一方面,評級的范圍還太窄,主要是針對2014年地方政府債券發放。由此看來,這樣評級對地方政府的約束力不會太強;另一方面,由一個政府職能部門對地方政府進行信用評級,其影響力和效率也不會太高。像政府信用評級這樣的事,應當由國務院直接出臺辦法和措施,并將評級范圍擴大到銀行貸款、其他融資、對公民的承諾、對中央決策的落實、司法環境等。而且,既是信用評級,就得建立統一的、完整的評價體系和考核體系,建立信用評級的具體標準和條件。一旦評級結果出來,還要公開征求社會各階層的意見,聽取社會各方面的反映,防止弄虛作假。
要知道,在迄今為止的各項評比過程中,幾乎沒有哪一項沒有出現過弄虛作假的現象。如果地方政府信用評級也出現弄虛作假現象,對建設整個社會信用環境,完善市場秩序的影響將是災難性的。
眼下,各地都在強調投資環境,并競相在給予投資者優惠政策、打造最好的投資環境上角力。其實,如果對地方政府的信用評級工作做好了,真正過硬的投資環境評價標準也就出來了。不能設想,一個信用環境好的地方,一個講信用的政府,投資環境卻是很差的。所以,強化地方政府的信用評級,推動地方政府確立信用意識,也就是在創造更好的投資環境。
尤其需要注意的是,三大國際評級機構也在密切關注中國地方政府的信用,也曾有機構對中國地方政府的債務作過評級。從總體上看,他們對地方負債的評價是偏負面的。如果我們能主動地對地方政府信用評級,并將結果公布于眾,也能避免被動評級帶來的負面影響與沖擊。
衷心希望相關職能方面能通力配合,為地方政府信用評級下更多工夫,對各地的信用環境做出科學評價與合理分析,以此推動整個社會信用體系的完善、信用環境的優化。