“各地對自貿(mào)試驗區(qū)的爭奪，正向的意義在于體現(xiàn)了地方的改革熱情，但負面影響則是其背后的思維模式仍舊停留于30多年前開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的層面。”
針對驟然而起的自貿(mào)區(qū)申報熱，國家發(fā)展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生在接受《瞭望》新聞周刊專訪時告誡到，以過去改革開放歷程中的經(jīng)驗教訓為鏡鑒，地方對自貿(mào)試驗區(qū)在認識上存在偏差，未來的建設中就可能偏離中央的期望，也就難以承擔起自貿(mào)試驗區(qū)的使命。
在他看來，自貿(mào)試驗區(qū)的建設不會只有上海一家，但其他地區(qū)在建設自貿(mào)試驗區(qū)或自由貿(mào)易園區(qū)的過程中，一定要減少盲目性，并改變過去的“惰政”思維，切實緊扣自貿(mào)試驗區(qū)改革和創(chuàng)新的重心，探索出中國在新階段推進改革開放所需要的新路徑和新模式。
“實際上，中國是在用高標準的FTA來倒逼自己新一輪的改革開放，通過自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗，推動中國新一輪高水平的開放、高標準的改革、高質(zhì)量的發(fā)展。”他強調(diào)。
力避“偽開放”標簽
《瞭望》：在上海自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌之后，各地都掀起了自貿(mào)區(qū)申報熱，你如何看待這種現(xiàn)象?
張燕生：各地想搞自由貿(mào)易園區(qū)，還是想把自由貿(mào)易園區(qū)作為本地擴大開放的一個平臺和載體。因此從積極意義上講，自由貿(mào)易園區(qū)還是能給地方提供深化開放、推動發(fā)展的動力。
但問題是，自由貿(mào)易園區(qū)的思路還是前35年舊模式的延續(xù)，還是爭取優(yōu)惠政策、爭取成為“政策洼地”的思維模式主導。
現(xiàn)在不少人把自由貿(mào)易園區(qū)的作用夸大了。自由貿(mào)易園區(qū)是一個特殊區(qū)域，從功能來講，就是一個一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由，境內(nèi)關外的特殊區(qū)域。其目的是為了解決一些貨物不完全需要進入到境內(nèi)，還需要國際轉(zhuǎn)口、國際轉(zhuǎn)運、拆拼箱的需求;是為了滿足本地保稅加工、保稅物流、保稅服務的需要。為了配合這些特殊功能，其會相應設立離岸金融、離岸貨幣、離岸貿(mào)易等服務，其功能是非常有限的。
僅就自由貿(mào)易園區(qū)來說，它對于中國改革開放的價值主要體現(xiàn)在特殊區(qū)域滿足特殊功能方面，不會有太大的全局和戰(zhàn)略意義。它對推動中國新一輪高水平的開放能發(fā)揮一定的作用，但作用決不能過分夸大。上海28.78平方公里的區(qū)域就能推動上海、推動整個中國的發(fā)展?這是不可能的。在這方面，35年前的開放是有經(jīng)驗和教訓的。
《瞭望》：你所說的經(jīng)驗和教訓，具體指什么?
張燕生：前35年的開放，實際上是從深圳等經(jīng)濟特區(qū)起步的。最初深圳的開放和現(xiàn)在各地搞自由貿(mào)易園區(qū)的想法是一致的，就是一定要有一個比誰都自由的東西。深圳當時試圖搞的就是自由貿(mào)易園區(qū)，即所謂的一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由，修了一道關、二道關。最初的設想一道關開放，讓深圳和香港一體，二道關管住，讓深圳和內(nèi)地分開，區(qū)內(nèi)自由。這樣的話，深圳就和香港一樣了，也是一個自由港。
但從自由貿(mào)易園區(qū)的角度來看，深圳最初的試驗并不成功。深圳在開放方面的成功，主要是深圳和香港共同發(fā)揮了把中國融入世界和把世界引入中國的窗口與橋梁作用，實現(xiàn)了全域開放，這才是國家使命，這才是國家戰(zhàn)略。
自由貿(mào)易園區(qū)實際上是一把雙刃劍，既會推動一定程度的開放，解決諸如“香港一日游”的問題，也會帶來不小的負面作用。現(xiàn)在很多地方圈了不少的地、投了很多的資金，但所追求的內(nèi)容并不符合中國下一步發(fā)展的需要。像去年前4個月，對外貿(mào)易領域出現(xiàn)的套匯套利就發(fā)生在東部沿海的特殊區(qū)域。現(xiàn)在一些地方的自由貿(mào)易園區(qū)熱、綜合保稅區(qū)熱，成為了“偽開放”的標簽。
以“三高”目標為戰(zhàn)略導向
《瞭望》：既然自由貿(mào)易園區(qū)的作用不應被夸大，那現(xiàn)在為什么還大力推進自由貿(mào)易試驗區(qū)建設呢?我們究竟要的是什么?
張燕生：實際上，中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)是一個非常重要的試驗區(qū)，其重要性體現(xiàn)在它并不只是一個自由貿(mào)易園區(qū)。自由貿(mào)易試驗區(qū)所要“試”的，恰恰不是各地追逐的自由貿(mào)易園區(qū)，而是中國下一步對外開放需要推動的東西。
我們需要明白，自由貿(mào)易，并不是自由貿(mào)易園區(qū)，而是自由貿(mào)易區(qū)。自由貿(mào)易園區(qū)英文叫FTZ，是一個特殊的區(qū)域，而自由貿(mào)易區(qū)是FTA，是全域的開放。所以說，自由貿(mào)易試驗區(qū)，是試驗推動全域開放的高標準規(guī)則、制度、管理方法和模式。也正是從這個角度出發(fā)，中央一再強調(diào)說，不要講優(yōu)惠政策，要靠改革和制度創(chuàng)新。
這就需要對全域開放的規(guī)范、規(guī)則進行探索，所試驗的東西只要是在一到兩年內(nèi)成功，就要在全域和全中國范圍內(nèi)實現(xiàn)可復制、可推廣。一旦可復制、可推廣，中國的對外開放就往前推了一步。自由貿(mào)易試驗區(qū)不僅僅是試自由貿(mào)易園區(qū)，更重要的是試全中國未來高水平開放的每一步怎么走。
《瞭望》：如何看待推進自貿(mào)試驗區(qū)建設的時代背景和戰(zhàn)略要義?
張燕生：自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略用意在于，美國要用高標準的自由貿(mào)易區(qū)來邊緣化中國。美國在亞太搞TPP，在大西洋和歐洲搞TTIP，日本和歐洲也在簽訂經(jīng)濟合作協(xié)定。這就形成了美國、日本、歐洲和中國這世界四大經(jīng)濟體中，有三大經(jīng)濟體之間都有相互開放的協(xié)議，中國例外。中國要想在未來的貿(mào)易規(guī)則中不被邊緣化，中國就需要把高標準的自由貿(mào)易區(qū)的一整套東西在境內(nèi)一定范圍內(nèi)進行試驗，將其變成倒逼中國高水平開放的壓力，這是自由貿(mào)易試驗區(qū)的價值。
我們可以看到，美國要與中國簽雙邊投資協(xié)定(BIT)，并就負面清單管理和準入前國民待遇進行談判，這些就需要在上海試驗。此外，還有國際服務貿(mào)易協(xié)定(TISA)協(xié)議要求服務業(yè)全面開放，上海試驗區(qū)試點的重點之一，就是在包括金融服務、航運服務、商貿(mào)服務、專業(yè)服務、文化服務以及社會服務六大服務領域全面開放。今后還將“試”高標準的知識產(chǎn)權保護、勞工標準、環(huán)境標準等一系列所謂的規(guī)則。
這樣一來，美國想用高水平、高標準的FTA來邊緣化中國，中國卻用高標準的FTA來倒逼自己新一輪的改革開放。通過自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗，推動中國新一輪高水平的開放、高標準的改革、高質(zhì)量的發(fā)展。
擯棄“懶政”思維
《瞭望》：你曾談到，自貿(mào)試驗區(qū)不會只是上海一家，但自貿(mào)試驗區(qū)也不可能遍地開花。那未來的自貿(mào)試驗區(qū)可能選在何處?要成為真正的自貿(mào)試驗區(qū)，需要具備什么樣的條件?
張燕生：首先，是不是新一輪的高水平開放、高標準改革、高質(zhì)量發(fā)展的試點都要放在東部呢?并不是這樣。除了東部沿海的試點外，中部和西部都應有不同的探索。在新的35年的起跑線上，今后跑得好的不一定都是東部地區(qū)，可能是中部的，也可能是西部的。在這方面需要考慮，如何促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)能夠在新一輪改革開放中與全國齊步走。
其次，要申請成為真正意義上的自由貿(mào)易試驗區(qū)，就必須要做第一個敢吃螃蟹的人，得有在現(xiàn)有體制機制創(chuàng)新上往前一步的東西，而且蹚水以后要為全國提供可復制、可推廣的新模式方面做貢獻。這就要求要在體制創(chuàng)新上有新思想、新觀念，找準新的突破口。
現(xiàn)在的思維為什么還是過去的思維，因為過去的思維是“懶漢”思維，寫報告、寫問題、寫總結(jié)等也容易寫，但要探索新的東西，就是一項挑戰(zhàn)。得看你敢不敢做第一個吃螃蟹的人，而且你愿不愿意在先行先試方面承擔更多的責任和風險。
一般來說，破容易，但立很難。立的東西，很多和過去都是不一樣的。要立的東西首先得符合十八屆三中全會的精神，得是市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用。這就要看自由貿(mào)易試驗區(qū)，能不能試驗出市場起決定性作用，政府更多地彌補市場的失靈。
上海的試驗，國務院下達的任務里面，很重要的一點就是政府行政管理體制改革。政府能不能從事先審批轉(zhuǎn)為事中、事后的監(jiān)管?能不能實現(xiàn)負面清單管理?能不能實現(xiàn)準入前國民待遇?這些都是很重要的要求,而不是政府推動新一輪的造城運動、新一輪優(yōu)惠政策的爭奪運動。
至于先行先試的內(nèi)容，也就是中央講的，法無授權不可為。即政府的權力得有權力清單、有權力的邊界，政府的權力要關在籠子里。這就涉及各級政府在推動經(jīng)濟的時候，法理依據(jù)是什么。還有一句話叫法無禁止皆可為。各種所有制的企業(yè)都是依法、公平地進入市場。先行先試的核心之一，就是要依法建立起一套公平的、規(guī)范的、有秩序的、透明的、法制的制度規(guī)范。
此外，還要實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動。這就涉及到知識產(chǎn)權保護能不能更有力度和成效，營造有利于創(chuàng)新的金融環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、政策環(huán)境。這完全是新35年的新體制、新開放、新發(fā)展模式中路徑的探索。
總之，自由貿(mào)易試驗區(qū)，是要為中國未來的體制機制、戰(zhàn)略和結(jié)構等方面，在新模式的探索上邁出一大步，要為中國成為高收入大國、創(chuàng)新大國、低碳大國、法治大國、全球負責任大國提供制度支撐。