●“小政府大社會(huì)”應(yīng)是未來(lái)縣以下行政機(jī)構(gòu)改革的重要方向。
●行政能力越強(qiáng)，對(duì)于土地財(cái)政越依賴，它的資源獲取過(guò)程中就更多的依靠等級(jí)化的權(quán)力，而這必然導(dǎo)致發(fā)展受到嚴(yán)重約束。
●現(xiàn)在各個(gè)城市在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中招商引資越來(lái)越困難。招商引資必須降低土地成本，還要解決拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題，政府的壓力越來(lái)越大，不得不開發(fā)房地產(chǎn)彌補(bǔ)招商工業(yè)企業(yè)帶來(lái)的損失。
去年底，中央召開了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，今年三月份又公布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，我們參與了文件起草工作，深知很多改革的內(nèi)容，都來(lái)自于發(fā)展改革試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些年，雖然試點(diǎn)政策不多，但是在試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)生的事情，所存在的種種體制性的矛盾，或者在城市發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一些偏差，都已經(jīng)作為經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)出來(lái)，成為政策制定的背景。主要體現(xiàn)在以下一些方面。
通過(guò)試點(diǎn)尋找戶籍、土地改革出路
第一，戶籍制度改革。1996年戶籍制度改革就開始了，從最初的56個(gè)試點(diǎn)到700多個(gè)試點(diǎn)，試點(diǎn)所進(jìn)行戶籍制度改革的探索和遇到的問(wèn)題，曾經(jīng)給了我們很大的啟示。這次中央堅(jiān)定不移地推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，戶改是重要的一項(xiàng)內(nèi)容。
我相信，戶改問(wèn)題政策的提出，會(huì)通過(guò)各地因地制宜的實(shí)施發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化怎么解決？返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工怎么辦？已經(jīng)在城鎮(zhèn)打工的或者包括城鎮(zhèn)中低收入人群的危房改造問(wèn)題怎么處理？三個(gè)一億人問(wèn)題，以及整個(gè)2.5億農(nóng)民工的問(wèn)題怎么辦？等等，都可以通過(guò)試點(diǎn)找出答案。
第二，土地制度改革。對(duì)于土地制度改革，各地試點(diǎn)也進(jìn)行了實(shí)踐和探索。比如，我們提出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對(duì)很多地方的實(shí)踐起到了實(shí)質(zhì)性的作用。天津華明鎮(zhèn)增減掛鉤經(jīng)驗(yàn)的推廣，影響到全國(guó)政策的實(shí)施。再比如，北京允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)公租房問(wèn)題，一些試點(diǎn)允許農(nóng)民自行改造城中村，對(duì)于未來(lái)農(nóng)村宅基地的管理，農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度性變化有直接的影響。還有各地農(nóng)村土地的確權(quán)，農(nóng)村集體興辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約土地利用資源等。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出，要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)推動(dòng)土地制度改革，都是很重要的方面。
行政管理體制改革要有新突破
第三，行政管理體制改革。我國(guó)有很多特大鎮(zhèn)，這些特大鎮(zhèn)改革往哪里走，中央已經(jīng)做了宏觀戰(zhàn)略部署，這里有幾個(gè)問(wèn)題值得高度重視。
首先是加快推動(dòng)設(shè)市的改革。1997年以后設(shè)立縣級(jí)市的工作就停了，最近又有所放松。國(guó)家城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布以后，設(shè)市政策有了相應(yīng)的調(diào)整，這個(gè)調(diào)整意味著達(dá)到一定人口規(guī)模的鎮(zhèn)就可以直接設(shè)市。設(shè)市涉及到行政管理問(wèn)題，機(jī)構(gòu)和人員編制等問(wèn)題，在這方面，浙江做出了很好的探索。浙江小城市改革試點(diǎn)在推進(jìn)行政管理體制改革過(guò)程中起到的作用，在中國(guó)城鎮(zhèn)化改革歷史上留下濃重的一筆，我們將其總結(jié)為“小馬拉大車”。
過(guò)去認(rèn)為特大鎮(zhèn)進(jìn)行改革是不是要解決相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和編制問(wèn)題？我們認(rèn)為情況未必是這樣，這種“小政府大社會(huì)”應(yīng)是未來(lái)縣以下行政機(jī)構(gòu)改革的重要方向。這么少的人員管理這么龐大的規(guī)模，這么多的經(jīng)濟(jì)總量、企業(yè)、外來(lái)人口，不但沒(méi)有給國(guó)家增加負(fù)擔(dān)，而且上交了大量的財(cái)政，提高了管理效率，雖然存在一些問(wèn)題，但是其中的重要經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)。如果這種制度性的問(wèn)題得到破解，將來(lái)一些特大鎮(zhèn)設(shè)市的障礙將逐漸化解。
其次，投融資管理體制改革。很多發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)、中小城市的投融資體制改革已經(jīng)走到前面，一些原來(lái)政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)逐漸市場(chǎng)化了。大城市在這些領(lǐng)域的改革卻嚴(yán)重滯后，特別是地級(jí)市、省會(huì)城市，地方債務(wù)問(wèn)題非常突出，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不得不靠房地產(chǎn)來(lái)推動(dòng)。
如果我們及時(shí)調(diào)整政策，把那些有收益的基礎(chǔ)設(shè)施直接轉(zhuǎn)化為民營(yíng)和外資來(lái)管理，政府是不是就不會(huì)承擔(dān)那么多的債務(wù)，不會(huì)有那么多的負(fù)擔(dān)，地方城市也不會(huì)趨向于“攤大餅”的發(fā)展模式呢？雖然沒(méi)有準(zhǔn)確的數(shù)字，但是在走過(guò)很多中小城市、小城鎮(zhèn)，和一些地級(jí)城市后，我們發(fā)現(xiàn)，“攤大餅”的現(xiàn)象在小城市比中等城市少得多。這說(shuō)明行政能力越強(qiáng)，對(duì)于土地財(cái)政越依賴，它的資源獲取過(guò)程中就更多的依靠等級(jí)化的權(quán)力，而這必然導(dǎo)致發(fā)展受到嚴(yán)重約束。所以，怎么糾正城市發(fā)展的模式，調(diào)整政府的利益機(jī)制，來(lái)支持市場(chǎng)化改革，更多的還是要吸取小城鎮(zhèn)在這些方面的曲折經(jīng)驗(yàn)。
涉及到城鎮(zhèn)化的改革，在試點(diǎn)中還有很多經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。比如說(shuō)河北白溝，經(jīng)過(guò)幾十年的努力，在低成本的情況下完成了十幾萬(wàn)人口聚集。浙江龍崗發(fā)展三十幾年，形成了各種要素的積累，形成了整個(gè)城市發(fā)展的活力。這些改革試點(diǎn)大多數(shù)屬于中小型城市，現(xiàn)在改革面臨問(wèn)題最多的是特大型城市、超大城市、大城市，不僅僅是資源浪費(fèi)的擴(kuò)張，戶籍制度改革、土地制度改革在這里進(jìn)行非常艱難，行政體制改革也遇到層層阻力。
現(xiàn)在改革到了深水區(qū)，會(huì)遇到越來(lái)越多的問(wèn)題。比如說(shuō)，雖然制訂了戶籍制度改革的總方向，但是據(jù)我們了解，沒(méi)有哪一個(gè)大城市愿意放開戶口讓農(nóng)民進(jìn)城，特別是放開外來(lái)農(nóng)民工的戶口。土地改革面臨種種壓力，如果真正允許農(nóng)村土地以平等的價(jià)格參與城市的發(fā)展，地方財(cái)政可能會(huì)面臨嚴(yán)峻危機(jī)。如果地方財(cái)政面臨財(cái)務(wù)危機(jī)，未來(lái)債務(wù)怎么解決？債務(wù)一旦崩盤帶來(lái)什么后果？如果不解決，房地產(chǎn)無(wú)限蔓延也會(huì)導(dǎo)致一些地方財(cái)政崩盤。土地管理制度改革中，農(nóng)村宅基地是不是財(cái)產(chǎn)權(quán)，是否能交換，是否能抵押，集體建設(shè)用地和宅基地是否能正常的流動(dòng)，對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入也會(huì)產(chǎn)生深刻影響。
未來(lái)如何在中央政策框架下更好地發(fā)揮中小城市的作用，給他們和大城市更多平等的發(fā)展權(quán)限？城市應(yīng)有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，只有這樣才能使城市在同樣的競(jìng)爭(zhēng)條件下，更有效的配置資源，發(fā)揮這些城市的活力，更多的獲取中央的政策支持，在未來(lái)承接人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)民進(jìn)城，推進(jìn)城鎮(zhèn)化空間合理配置上發(fā)揮更重要作用。
挖掘服務(wù)業(yè)蘊(yùn)藏的巨大潛力
第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何調(diào)整。很多城市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的時(shí)候，把工業(yè)作為唯一的發(fā)展途徑。不過(guò)也要看到，現(xiàn)在各個(gè)城市在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中招商引資越來(lái)越困難。招商引資必須降低土地成本，還要解決拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題，政府的壓力越來(lái)越大，不得不開發(fā)房地產(chǎn)彌補(bǔ)招商工業(yè)企業(yè)帶來(lái)的損失。另一方面看，工業(yè)企業(yè)一家獨(dú)大，帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題、污染問(wèn)題也是十分突出。傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展必定帶來(lái)資源浪費(fèi)、污染問(wèn)題、碳排放問(wèn)題。不調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，地方財(cái)政發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題怎么解決？這都是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。
從國(guó)際上看，服務(wù)業(yè)發(fā)展在城鎮(zhèn)化后期占據(jù)主導(dǎo)地位。可是我國(guó)一些東部地區(qū)，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60%、70%，工業(yè)還占主導(dǎo)。服務(wù)業(yè)蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ鳛闊o(wú)煙產(chǎn)業(yè)在城市管理過(guò)程中沒(méi)有得到重視。很多城市為了自己的形象缺少一些包容性，對(duì)于傳統(tǒng)的最能夠容納服務(wù)業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)采取了嚴(yán)重的排斥。如果我們想走可持續(xù)的發(fā)展路徑，必須要堅(jiān)定不移地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的前提是城市要降低發(fā)展成本，要給服務(wù)業(yè)增加更多的空間。很多城市的管理者并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，他們只是希望更多地改變城市的面貌，但是忘記了城市是為了讓人生活更方便。
第五，什么是低碳、生態(tài)、綠色城市？很多地方提出低碳、綠色、生態(tài)城市的發(fā)展路徑，但他們沒(méi)搞清什么是低碳，什么是生態(tài)，什么是綠色，最重要的生態(tài)、綠色還是提高資源的配置效率，只有增加人口密度才能真正減少碳排放。要調(diào)整當(dāng)前的發(fā)展觀，增加服務(wù)業(yè)的比重，使得城市資源效率大幅度的提高，減少粗放型發(fā)展。
對(duì)于最近提出的智慧城市的概念，很多人認(rèn)為政府大量投入解決計(jì)算機(jī)信息化管理就行。事實(shí)上，現(xiàn)有的政府人力資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)這種技術(shù)的需要，真正的智慧取決于政府的管理能不能和社會(huì)的服務(wù)進(jìn)行廣泛的銜接，能不能用IT等各種智能方式改變決策過(guò)程，使我們更多的利用高技術(shù)、利用市場(chǎng)化的機(jī)制增加對(duì)市民的公共服務(wù)。如果把整個(gè)城市發(fā)展方向矯正到和社會(huì)市場(chǎng)化需求結(jié)合時(shí)，可能我們的智慧城市更具有推廣價(jià)值，也會(huì)有很多的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。