●新《環境保護法》明確了經濟社會發展與環境保護相協調的環境優先原則，體現了我國經濟社會發展的新特點和新趨勢。
　　●建立公益訴訟制度，健全了環境保護的力量架構，有利于政府、企業、社會達成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
　　●這次修改有很大的進步，應該說是世界上最好的《環境保護法》之一，但是其效果值得觀察。

實施好新的《環境保護法》，可以給我們的生活帶來一縷吹散霧霾的清風。圖為長春市民在春天的霧霾中踢毽子。記者 許暢/攝

　　十二屆全國人大常委會第八次會議24日表決通過了修訂后的《中華人民共和國環境保護法》，2015年1月1日起施行。修訂后的法律對保護和改善環境，保障民眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展具有重要意義。
　　《環境保護法》修訂歷時三年多。從新法的結構、內容來看，借鑒了國外環境法的最新發展趨勢，平衡了各方面的利益，體現了中國環境問題的實際。經濟參考報采訪了環境法學家常紀文，現任國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學院研究生院法學系教授，請他對新《環境保護法》的內容、意義做出介紹、分析。

　　新《環境保護法》有五大亮點

　　經濟參考報：作為一位環境法專家，你對目前整體環境形勢怎么看？
　　常紀文：現在突出的問題，第一是現實的水、土壤和大氣污染形勢非常嚴峻，第二是污染危及子孫后代，第三是環保部門無法強力執法。環境污染危及生存環境和子孫后代，也可能產生社會危機，應該引起全社會的高度重視。

　　經濟參考報：在您看來，這次新《環境保護法》修改有哪些亮點？
　　常紀文：一是立法理念層次高。此次《環境保護法》修訂，不僅提出生態文明的理念，而且規定了相關的法律制度、機制和責任，以及保障生態文明理念的具體措施。此次修訂是在對傳統的環境保護與經濟社會發展相協調原則修正的基礎之上，明確了經濟社會發展與環境保護相協調的環境優先原則，體現了我國經濟社會發展的新特點和新趨勢。
　　二是監管模式點面結合。1989年《環境保護法》側重于點源的控制與點源違法的法律責任追究。在現在的環境法律法規中難以找到有效解決流域水污染和區域霧霾防治的手段。因此，必須通過區域間的聯動、協同、互助及責任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環境保護法》中，設置了專門條款來規范流域水污染和區域大氣污染的防治問題，實現了由點源的控制向區域的協調和聯動防治轉型，體現了解決環境問題的針對性。
　　三是監管手段實且硬。此次《環境保護法》修訂，授予了環境保護和其他負有環境保護監督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權，這對及時解決環境污染和生態破壞的違法問題意義重大。另外，為了保證監管的實效性，在此次《環境保護法》修訂中提出了一些協同監管的具體措施，譬如對環境污染企業，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進出口管理部門不得給予其出口配額，證券監管部門可限制其上市或已經上市的不得繼續融資等。
　　四是監督參與很民主。首先，在此次修訂《環境保護法》中專門設立了信息公開和公眾參與一章，體現了環境保護的民主性。另外，此次《環境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環境公益訴訟制度。和前幾稿相比，新的通過稿放寬了環境公益訴訟主體的資格條件，即在設區的市級以上民政部門登記的環保社會組織，只要從事五年以上環境保護工作且無違法記錄，即可作為原告主體對違法的企業或地方政府提起環境民事或行政公益訴訟。
　　五是法律責任很嚴厲。此次《環境保護法》的修訂，在以下幾個方面加強了法律責任的嚴厲性：其一，規定了行政拘留措施，如未進行環境影響評價就擅自開工建設的污染項目，對其負責人予以行政拘留；對于偷排、暗排的企業，對其負責人及相關責任人予以行政拘留；對于隱報、瞞報或篡改排污數據的企業責任人予以行政拘留；對于造成重大環境污染事故尚不構成犯罪的相關人員亦可予以行政拘留。其二，針對發生重大環境違法事件的地方政府分管領導及環境監管機關的主要負責人，設立了引咎辭職制度。從而通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實履行法律規定的職責。其三，對企業規定了按日計罰的措施，即對于那些責令其限期整改卻屢教不改的企業，從責令之日起按日計算罰款，并且鼓勵各地方按照其地方實際設定罰款的數額，可見罰款上不封頂。

　　公益訴訟制度健全了環保力量架構

　　經濟參考報：公益訴訟主體擴大之后將會帶來哪些影響？
　　常紀文：這次修訂《環境保護法》非常好，好的一個重要標準是建立了公益訴訟制度，健全了環境保護的力量架構。公益訴訟制度設置好之后，可能剛開始起訴的案子會非常多，但是會慢慢減少，這是因為政府一被起訴就害怕，一害怕就規范，這樣，在新的法律要求之下，政府、企業、社會就會達成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
　　現在的環保社會關系平衡是不安全的，政府有監管職責，但在地方保護主義之下，地方環保局不敢執法。結果造成老百姓對企業不滿意、對政府不滿意，上級政府對下級政府不滿意的局面。
　　還有一個問題，許多法院對環境污染的行為，即使公眾提起公益訴訟或者私益訴訟，他們仍然不太敢受理，譬如蘭州水污染的公益訴訟和私利訴訟就沒有被受理。如果說法律開了允許起訴的口子，而地方政府仍然不讓法院受理，這樣就很可能損害法律的尊嚴，只堵不疏，就可能引起群眾不滿。

　　經濟參考報：很多人關心這個問題，為什么這次沒有把個人列為主體來起訴環境污染？
　　常紀文：沒有給個人公益訴訟權利，可能有這樣的考慮。如果把個人加進訴訟主體，訴訟就太多了，那么行政機關就會產生“訴累”。所以先放開社會組織，等形成新的秩序，企業開始慢慢守法了，政府慢慢嚴格執法了，這個時候再放開個人訴訟，我覺得就比較穩妥一些。如果一下子放開，政府就沒有時間去開展環境監管了，都去打官司去了。而且，讓社會組織提起公益訴訟有一個好處，社會組織有財力和技術，而個人往往不具備這些優勢。

　　經濟參考報：新《環境保護法》通過，公益訴訟主體擴大，那么會有配套的法律去保障它嗎？
　　常紀文：有，譬如說馬上就要修訂《大氣污染防治法》了，就可以細化規定，最高法院也應當出臺一些司法解釋或者設立一些規則。《環境保護法》設置的公益訴訟規定比較原則，非常好，但為什么不細化呢？因為這還需要嘗試和探索。如果規定太細，反而會約束這個制度的實施。

　　把好的《環境保護法》實施好

　　經濟參考報：引咎辭職納入《環境保護法》，這在以前的法律條文中很少見。
　　常紀文：目前很多環境問題屢治不愈的現狀，一個重要原因就是執法不力，缺乏手段，一些地方黨委和政府成了這些污染大戶的保護傘。因此，四審稿中提到，領導干部虛報、謊報、瞞報將會引咎辭職，為環境違法問題買單的不僅僅是違法企業。面對重大的環境違法事件，地方政府分管領導、環保部門等監管部門主要負責人將“引咎辭職”。

　　經濟參考報：您怎么看區域霧霾治理？
　　常紀文：現在區域霧霾相對減輕，因為治理力度大了一些，確實政府做了一些工作。兩會期間，河北、北京關閉了一些產能過剩的企業，關閉了許多違規取暖設備，執法是有一定效果的。京津冀區域污染防治也提到污染預警機制，通過污染預警機制政府可以采取協調的措施，譬如區域內部可以同時啟動一致的車輛限行和公車限行措施。

　　經濟參考報：這次《環境保護法》修訂沒有提到環境權。
　　常紀文：雖然環境權沒有提到，但是里面卻設立了信息公開和公眾參與專章，實際上是認可了公民的環境權。可以說，沒有設表面的環境權，卻設置了實質的細化了的環境權。現行《環境保護法》于1989年底通過實施，該法屬于管制式立法模式，公民環境權、社會環境權沒有得到彰顯，權利承認、權利結構、權利維護等重要的現實問題仍未得到解決，應按國家治理和權利實在化的要求，進一步修改完善。

　　經濟參考報：你認為《環境保護法》未來還可以作怎樣的改革和完善？
　　常紀文：無論是1989年的《環境保護法》，還是修訂的，規范的對象——環境是個大概念，包括自然資源、生態等，很全。但是條文的規范側重于污染防治，許多環保專家提出1989年的《環境保護法》實質上是污染控制法。這次修改對生態方面有一些作為，譬如說要實行生態補償，但是總的看來，污染方面有大改，生態方面沒有大改，這部法律實質上還是一部污染防治法，為環境保護部門所喜愛，但還難以為水利、國土、林業、海洋等自然資源和生態保護部門所用。
　　現在有一個問題，《環境保護法》是全國人大常委會通過的法律，與水資源、土地管理、海洋環境保護、森林保護等領域現行的專門法律層級相同，它側重于污染控制，而其他法律則側重于自然資源和生態管理領域，那么公益訴訟能不能在自然資源和生態保護領域實行？可能會遇到事實上的障礙。

　　經濟參考報：總體上，您怎么看待新的《環境保護法》？
　　常紀文：這次《環境保護法》的修改有很大的進步，從立法的理念來看，從強制措施上來說，從制度先進性來說，應該說是全世界最好的《環境保護法》之一，但是其效果值得觀察。