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    1. 預算法是法治社會財政基石
      2014-04-23   作者:葉檀  來源:每日經濟新聞
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        4月21日,十二屆全國人大常委會第八次會議三審《預算法》修正案。《預算法》是關鍵性法律,是法治社會的財政基石。

        公共財政體制是建立現代社會大廈的框架,是構建法治文明社會的基礎。《預算法》則是公共財政的重要組成環(huán)節(jié)。有公共財政,才談得上稅收法治原則,才談得上制度治國。

        目前在財政領域廣受詬病的現象,幾乎都與《預算法》偏頗、執(zhí)行不到位有關。如年末財政突擊花錢,各部門財政支出公開度不夠,以及權力運轉各部門需要多少資金,都與《預算法》密切相關。

        沒有《預算法》,沒有對預算支出的嚴格約束,預算成為某個人或者某個部門一支筆、一個文件所體現的權力,國家必然缺乏數目字管理的精確,預算的不科學成為常態(tài),構成各部門的小利益群體共同追逐更多的財政收入,一句話,將成為人治下的資金爭奪戰(zhàn)。

        《預算法》之所以十年無法落定,說明理念分歧、博弈激烈。

        為體現公共財政理念,《預算法》必須體現為監(jiān)管、審核與實施權的分離,而不是權力的進一步集中,否則中國實行的將不是公共財政,而是缺乏監(jiān)管的大一統(tǒng)財政。

        2012年8月20日,十一屆全國人大常委會第87次會議未能審讀 《預算法》修正案,反對者最重要的理由是當時草案保留了現行《預算法》的規(guī)定:“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預算的管理,加強國家宏觀調控,保障經濟和社會的健康發(fā)展,根據《憲法》,制定本法。”

        反對者認為,《預算法》是為了規(guī)范政府行為、約束政府收支,給政府花錢訂規(guī)矩的,如果第一條開宗明義的定位只是強調政府管理,著重政府內部管理而不是外部制約,目的已偏。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文更是指出:“《預算法》淪落為管理法而不是控權法。”復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森提出,“授權立法”條款削弱了人大對政府財政的審批監(jiān)督功能,把原來應該是人大“批準”的改成人大“審議”了,把該是人大“審議”的改成由人大“提出意見”,但具體辦法 “由國務院及其有關部門制定”。

        在特殊歷史條件下,由于社會變化迅速授權國務院可以更好地支持社會經濟發(fā)展,提高社會整體運作效率。以提高發(fā)展速度為名,一切手段都無可厚非。如此一來,中國不可能真正建立制度性的權力監(jiān)管約束機制,財政硬約束無從談起,只要政府認為有助于經濟則無往不可,最終產生不可逆風險。

        另一個值得關注的問題是,此次《預算法》能否從源頭上厘清中央財政與地方財政。以往的分稅制改革是特定歷史階段下的產物,責權利不清,土地財政因此而起,對地方而言成為僅次于稅收的第二財政。

        關注點在于地方政府是否具有發(fā)債權。一、二審稿對地方政府債務做了相反安排。一審稿規(guī)定,“對地方政府債務實行限額管理”,“國務院確定地方債務的限額,報經全國人民代表大會批準后下達,省級政府按國務院下達的限額舉債,作為赤字列入本級預算調整方案,報本級人大常委會批準”。二審稿則刪除上述條款,規(guī)定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

        地方政府作為承擔責權利的信用主體,理應在人大的約束下?lián)碛邪l(fā)債權,遵從市場定價原則,地方政府在此過程中學會財政約束、體會信用溢價、體會市場的重要性。

        具有全民基礎的 《預算法》一旦成行,接下來的問題就是人大的審核監(jiān)督能力是否到位。只要公共財政有了監(jiān)管的主心,秉持稅收法治原則,那么預算公開、預算硬約束順理成章。如果《預算法》基礎傾斜,所謂的信息公開、硬約束都是畫餅充饑。

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