隨著我國(guó)逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老和社會(huì)保障問(wèn)題成為老百姓最關(guān)心的話題。那么，我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金究竟有沒(méi)有缺口？缺口有多大？社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率高不高？如何確定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率水平？養(yǎng)老金安不安全？能否實(shí)現(xiàn)保值增值？
在中國(guó)社會(huì)保障30人論壇2014年會(huì)上，北京大學(xué)教授鄭偉、中國(guó)勞動(dòng)保障科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉燕斌、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授林義分別就解決養(yǎng)老金缺口、如何降低養(yǎng)老金繳費(fèi)和養(yǎng)老金保值增值等熱點(diǎn)問(wèn)題闡述了自己的觀點(diǎn)。
鄭偉：應(yīng)盡早實(shí)施“政策組合”改革解決基金缺口
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金究竟有沒(méi)有缺口？針對(duì)社會(huì)公眾對(duì)基金缺口的擔(dān)憂，人力資源和社會(huì)保障部曾回應(yīng)稱，2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存達(dá)2.39萬(wàn)億元；總體上說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入大于支出，當(dāng)期不存在基金缺口問(wèn)題。
“但是，基于國(guó)際通行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)精算方法，以及中國(guó)的人口、經(jīng)濟(jì)和制度等三套參數(shù)數(shù)據(jù)，我們測(cè)算發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金雖然短期沒(méi)有缺口，但長(zhǎng)期缺口十分嚴(yán)重。”北京大學(xué)教授鄭偉說(shuō)。
從時(shí)點(diǎn)看，2020年之前，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年收入大于當(dāng)年支出，且基金結(jié)余穩(wěn)步增加；2020年之后，當(dāng)年收入仍然大于當(dāng)年支出，但基金結(jié)余增速逐步放緩；2037年之后，當(dāng)年收入將小于當(dāng)年支出，且收支赤字逐步增大；2048年，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將面臨枯竭風(fēng)險(xiǎn)。
從時(shí)期看，在未來(lái)25年、50年、75年和90年的期間，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“綜合收支差”(指“每年收支差現(xiàn)值”占“工資總額現(xiàn)值”的比例)分別為4.5%、-4.0%、-10.4%和-12.6%。這意味著如果僅考慮未來(lái)25年，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金沒(méi)有缺口，而且還有4.5%的結(jié)余；但是，隨著時(shí)間推移，基金缺口問(wèn)題將日益嚴(yán)重。比如，考慮未來(lái)90年的期間，基金有-12.6%的缺口——即，除非提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率12.6個(gè)百分點(diǎn)，或者降低養(yǎng)老金替代率12.6個(gè)百分點(diǎn)，否則養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在未來(lái)90年期間無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡。可見，形勢(shì)非常嚴(yán)峻。
對(duì)于，如何解決未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，鄭偉提出了政策建議：
一是內(nèi)部挖潛，包括通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，使繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)占社平工資比例、遵繳率等制度參數(shù)回歸正常水平。
二是外部籌資，包括增加財(cái)政投入、開征高消費(fèi)稅、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)、發(fā)行社會(huì)保障彩票、劃轉(zhuǎn)全國(guó)社保基金等。高消費(fèi)稅主要針對(duì)購(gòu)買別墅、高檔汽車和游艇等高消費(fèi)行為。國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)，可通過(guò)回購(gòu)、配售等方式轉(zhuǎn)持國(guó)有股，亦可建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將部分收益用于養(yǎng)老保障。
三是調(diào)整人口政策，適當(dāng)放寬計(jì)劃生育政策，提高總和生育率。總和生育率2.1是生育更替水平，目前，中國(guó)的總和生育率約為1.6，處于較低水平。十八屆三中全會(huì)之后，已執(zhí)行三十余年的計(jì)劃生育政策適當(dāng)放寬，可以部分緩解未來(lái)的人口老齡化壓力。
四是逐步調(diào)整退休年齡。首先，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有退休年齡政策，減少非正常提前退休；其次，逐步適當(dāng)延遲退休年齡。具體而言，可采取“小步漸進(jìn)”方案，自2015年起，在目前實(shí)際平均退休年齡(男56歲、女50歲)基礎(chǔ)上，每4年提高1歲，直至2055年男女退休年齡均達(dá)到60歲。“小步漸進(jìn)”方案，對(duì)即將退休人員和勞動(dòng)力市場(chǎng)沖擊較小，可以接受。
鄭偉認(rèn)為，應(yīng)盡早實(shí)施“政策組合”改革，可有效解決基金缺口問(wèn)題。“如果無(wú)法‘內(nèi)部挖潛’，那么必須同時(shí)放寬計(jì)劃生育政策和嚴(yán)格(延遲)退休年齡，才能在一定程度上彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口(使未來(lái)90年基金缺口由-12.6%降為-5.9%)；同時(shí)，每年所需外部籌資占財(cái)政收入比重約為5.5%，壓力較大。”
劉燕斌：適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率
適當(dāng)確定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率水平是建立和完善我國(guó)社會(huì)保障體系的關(guān)鍵問(wèn)題之一。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。
對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率水平如何，中國(guó)勞動(dòng)保障科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉燕斌認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率水平偏高。我國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項(xiàng)險(xiǎn)種繳費(fèi)的比例，制度規(guī)定企業(yè)已達(dá)29.8%，其中養(yǎng)老20%、醫(yī)療6%、失業(yè)2%、工傷1%、生育0.8%，個(gè)人已達(dá)11%左右，合計(jì)超過(guò)了工資的40%。
在實(shí)踐中，許多企業(yè)，特別是大量中小企業(yè)，以及收入較低的工薪勞動(dòng)者、靈活就業(yè)人員感到參加社會(huì)保險(xiǎn)的門檻過(guò)高，負(fù)擔(dān)沉重。
“費(fèi)率過(guò)高不僅抑制了企業(yè)和勞動(dòng)者參保的積極性，不利于社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大；而且也使企業(yè)，特別是中小企業(yè)和低收入勞動(dòng)者難以承受，也不利于提高企業(yè)和勞動(dòng)者的競(jìng)爭(zhēng)力。費(fèi)率過(guò)高還會(huì)抑制企業(yè)用人，降低勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性和靈活性，對(duì)促進(jìn)就業(yè)產(chǎn)生不利影響。”劉燕斌說(shuō)。
為此，劉燕斌提出了適當(dāng)確定費(fèi)率水平的幾點(diǎn)建議。
首先，妥善處理社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)籌集與其他籌集方式的關(guān)系。從長(zhǎng)期看，企業(yè)和勞動(dòng)者繳納稅費(fèi)應(yīng)是社會(huì)保險(xiǎn)基金來(lái)源的主渠道。同時(shí)，政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)政策等方式予以必要支持，基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守國(guó)家法規(guī)、規(guī)范對(duì)基金的管理，合理運(yùn)營(yíng)，使基金得到保值增值也都是保障社會(huì)保障基金收入不可或缺的重要渠道。在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的問(wèn)題相對(duì)突出，因而，在企業(yè)和勞動(dòng)者繳納稅費(fèi)的同時(shí)，政府應(yīng)加大財(cái)政支持力度，并通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)、轉(zhuǎn)移支付等多種財(cái)稅政策籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金。
第二，調(diào)整和規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳率政策。一是規(guī)范繳費(fèi)基數(shù)。避免各地自行確定或降低繳費(fèi)基數(shù)的做法，制訂統(tǒng)一規(guī)范的繳費(fèi)基數(shù)核定辦法。二是將基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)基金結(jié)余控制在適當(dāng)水平。目前，應(yīng)通過(guò)降低上述險(xiǎn)種的費(fèi)率，減少這幾個(gè)險(xiǎn)種的基金結(jié)余，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)率的降低。三是提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。運(yùn)用大數(shù)法則，降低職業(yè)和基金的風(fēng)險(xiǎn)，從而促使費(fèi)率降低。
第三，增加社會(huì)保障財(cái)政支出預(yù)算，促使費(fèi)率降低。政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付等方式支持社會(huì)保障體制的正常運(yùn)行，是世界主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法，也是政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提供社會(huì)保護(hù)的基本職能。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出往往占到財(cái)政支出的40%以上，而我國(guó)僅約占11%。借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政以各種方式對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)助達(dá)到社會(huì)保障總支出的1/4，真正打造“民生財(cái)政”；還應(yīng)形成社會(huì)保障總支出與GDP的適當(dāng)比例關(guān)系。
第四，多渠道籌集社會(huì)保障資金，減輕繳費(fèi)壓力，以利于降低費(fèi)率。一是用其他稅種補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金。應(yīng)通過(guò)稅收等手段，對(duì)高收入和高消費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，所得資金用于社會(huì)保障支出，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的降低。二是國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)和收益補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金。從國(guó)有資產(chǎn)或土地批租所得收入以及國(guó)有企業(yè)盈利收入中劃出一部分資金轉(zhuǎn)入社會(huì)保險(xiǎn)基金，以利于費(fèi)率下降。三是優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資結(jié)構(gòu)。隨著我國(guó)金融體制的改革和金融管理的規(guī)范化，應(yīng)逐步拓展社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道，增加投資收益。
第五，改革基金的運(yùn)營(yíng)管理模式。根據(jù)現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌基金和儲(chǔ)蓄積累的個(gè)人賬戶基金的不同性質(zhì)，以不同方式分別管理。社會(huì)統(tǒng)籌基金可維持由政府事業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦管理：個(gè)人賬戶制基金實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，以獲取最大限度的增值。企業(yè)年金走市場(chǎng)化、社會(huì)化、法制化運(yùn)營(yíng)管理的路子。
林義：組建高級(jí)別投資公司確保社保基金保值增值
隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的完善，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模日益擴(kuò)大，但社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理辦法則幾十年保持不變，社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值壓力巨大。
林義指出，我國(guó)社保基金投資長(zhǎng)期面臨兩難的困境，一方面，放松投資限制，準(zhǔn)入基金投資資本市場(chǎng)、股票市場(chǎng)的政策選擇將面臨我國(guó)資本市場(chǎng)不完善，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較為顯著，在不確定的資本市場(chǎng)環(huán)境下，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制。另一方面，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金只允許存銀行和購(gòu)買一般國(guó)債的投資辦法，投資收益長(zhǎng)期無(wú)法保證，實(shí)難跑贏CPI，在通貨膨脹的環(huán)境下，基金面臨嚴(yán)重的貶值風(fēng)險(xiǎn)。
林義表示，社保基金保值增值壓力巨大，亟待需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)基金投融資管理體制，需要盡快出臺(tái)社保基金投資管理辦法，加快社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的改革步伐。
他建議，基于國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)借鑒和我國(guó)國(guó)情的制度條件，組建隸屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資公司或?qū)I(yè)化的投資機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金營(yíng)運(yùn)和投資管理，賦予該機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金營(yíng)運(yùn)。根據(jù)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)基金投資政策，負(fù)責(zé)組織確定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資領(lǐng)域、投資方式和投資方向，具體實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全、高效營(yíng)運(yùn)。
“該機(jī)構(gòu)具有較高獨(dú)立性和權(quán)威性，采取集中投資和委托投資相結(jié)合的運(yùn)作模式，探索不低于基金規(guī)模50%進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和定向超長(zhǎng)期國(guó)債投資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資與我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)。”林義說(shuō)。
積極探索公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作的PPP投資模式，積極服務(wù)于新興能源產(chǎn)業(yè)、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資方式的創(chuàng)新。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向如果能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與信息化建設(shè)的戰(zhàn)略投資項(xiàng)目高度關(guān)聯(lián)，與新興產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目高度關(guān)聯(lián)，無(wú)疑能夠?qū)崿F(xiàn)社保基金投資與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)。