許善達說，雖然各界一致認為財稅改革應該是當前改革中間的一個重點，但是還有很多具體問題沒有形成共識，比較確定的一個大方向是營業稅改增值稅。然而這一改革也面臨多重困難，雖然上海率先試點取得了很多有益經驗，但是由于金融等服務行業的增值稅改革具體該如何實施仍然存在爭論，預計很難在十二五期間完成改革。
中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第247期日前召開。論壇學術委員會成員、中國注冊稅務師協會會長許善達發表了題為“關于深化財稅改革”的主題演講。
三大難題困擾營改增改革
許善達說，十八屆三中全會召開的時候，學術界、政府有關部門和企業界一致認為財稅改革應該是當前改革中間的一個重點。從這次三中全會的決議來看，我的理解不一定對，反映出現在關于財稅改革還有很多問題沒有形成共識，所以文件里面寫了很多意向性的、原則性的表述。比如有一段說提高效率，我不知道在財稅領域提高效率指什么，稅收有哪些屬于效率低的，財政里頭哪些屬于效率低的。還有一句話叫“調動中央和地方兩個積極性”。這句話其實在很多的文件里都說過，可是在財稅改革里面提出它針對什么，是針對著中央的積極性調動得不夠，還是針對地方的積極性調動不夠，像這樣的事情都沒有人去解讀。
許善達說，幾項確定的改革如果能把握住的話，那么對下一步整體財稅改革的大方向也就差不多能把握住。
第一個確定性的是營業稅改增值稅。這件事情從上海開始試點的。實踐證明，如果營業稅不改增值稅，國家很多經濟上的戰略目標實現不了。比如中國要發展服務業，但是營業稅對服務業征收稅負重而且重復征稅，出口的服務也不退稅。
從2009年開始討論，到了2011年，仍有三大難題使得中央政府沒有拿出一個方案在全國來推行。第一個是減稅。1994年改革的時候，總體稅負不變。但是這次營業稅改增值稅第一個要求就是要降低服務業的稅負。這就出現問題了，營業稅是地方稅，減稅的企業受益但是政府的收益會減少，地方政府就可能提出要中央給補貼�？傮w來說，所有中央決定減地方稅的，中央都會有補貼。要想減稅發展服務業，就要有政府承擔收入減少的損失，比例卻一時定不下來。
第二個，營業稅改成增值稅，增值稅是中央地方七五二五分成的，營業稅改增值稅的部分要不要二五七五分成？減稅是政府和企業的關系，但是減稅以后增值稅如果分成，等于是中央政府和地方政府的分配有調整。如果要進行這個調整，地方的收入就會減少一大筆。
第三個問題，營業稅是地方稅務局管的，增值稅是國稅局管的，那么營改增以后讓誰來管？因為增值稅管理最大的特點是采用信息化系統，如果把營業稅改增值稅以后交由國稅局管，好處是信息化的系統是現成的，壞處是地稅局的業務量會大幅度減少。但如果讓地稅局自己管，建設這套系統要幾十億元的資金，地方政府不一定愿意出這個錢。而且即使建了系統，國稅一個系統，地稅一個系統，服務業和制造業又相互有業務往來，地稅局國稅局之間再加上縣級市級省級地稅局之間進行數據對比，就會導致運行的效率很低。
上海試點的好處吸引了其他地區
所以，雖然學術界、政府部門和企業界沒有任何一個人、沒有任何一個單位反對營改增，但是到方案的設計上問題就來了，減稅要中央補貼，中央沒錢，因為營業稅數額大。這個問題不定方案就很難寫。還要討論現在的形勢能不能讓中央從地方又集中一部分的收入。而且有相當一部分地稅局堅決不同意由國稅局來管營業稅改成的增值稅，但是它們又要求省里給我建系統。
在這個形勢下，上海率先突破了這個事。因為國務院要求上海大力發展服務業，所以上海要調整產業結構。上海研究以后得出一個結論，要想在上海發展服務業，很多事上海可以自己解決，但是如果中央不支持他們把營業稅改成增值稅的話，上海想搞服務業就是一句空話。上海專門成立了一個班子研究這個事，后來下了決心，減的收入上海自己承擔，不和中央要一分錢補貼。但是營改增形成的增值稅百分之百都歸上海，中央不再分成。做出這么一個決策后報告了國務院，核心就一條，增值稅不分成中央同不同意？最終，上海的方案得到了財政部和稅務總局的支持，上海開始試點。
對此，許善達給出了一組數字：上海進入改革的包括除了鐵路以外的交通運輸業、技術開發、信息技術服務、物流等現代服務業，涉及的營業稅大約是300億元，占當地整個營業稅的30%。一年之內這300億元的稅減了120億元，達到40%。還不僅如此，因為這些行業已經改成繳納增值稅了，原來的增值稅納稅人購買這些企業的服務，可以獲得增值稅抵扣的發票，這樣的抵扣又有120億元，于是整個減稅規模超過了240億元。2012年試點了一年，雖然當地的地區生產總值(GDP)同比增長只有一位數，但是在營業稅改增值稅的領域增長卻是兩位數。
上海開始改革的時候，涉及的企業戶數是12萬，一年之內，在這個領域新成立的企業有5萬多戶，效果十分明顯。而且上海的改革對周圍還形成了洼地效應。蘇州很快就發現，由于上海改了蘇州沒改，蘇州的企業比如說委托廣告公司做業務就不找蘇州的公司了，因為蘇州公司只能開營業稅發票，上海的廣告公司能開增值稅發票，這樣就可以抵扣稅款。于是，蘇州服務業領域的業務就有相當一部分萎縮了，流去了上海。浙江、安徽的很多城市也受不了了，情況非常嚴峻。
北京、天津、深圳這些城市，跟上海離得比較遠，基本沒受到影響，但是它們也看到了上海這樣做的好處。所以這些地方也準備行動起來，而且如果開動得快，也可以像上海那樣享受到洼地效應，所以全國很多省都給國務院打報告，要求盡快進入試點。
十二五完成營改增的可能性很小
但是不要簡單地認為這件事情已經理順了，營改增還面臨很多問題。
2013年一開始國務院提了三個領域，鐵路運輸、電信郵政和建筑安裝要實行營改增。到了7月份、8月份的時候，把建筑安裝去掉了。因為建筑安裝行業征收的營業稅和增值稅在制度上有一個重要的差異，營業稅要求企業的納稅地點和收入歸屬不以這個企業注冊地來繳納，而是項目所在地。但是增值稅不是，增值稅是以注冊地來繳稅，就是發票在哪里領的在哪繳稅。這種差異導致不能簡單地就把建筑安裝的營業稅廢掉改成增值稅，因為這類企業的項目所在地是分布在全國的，但是注冊地只在很少的幾個地方。按照改成增值稅后實行注冊地繳稅的話，意味著地方政府收入的格局就會產生巨大的變化，很多地方的收入都將轉移到公司所在地的大城市去，這樣的變化中國的財政體制是無論如何承受不了的。所以這個問題怎么設計還需要特殊的考慮。
到了12月份，電信也不搞了，只搞郵政，而電信的稅額比郵政大。也就是年初定了三個行業，最后搞了一個半還不到。這也說明營改增的難度比很多人想像的要大。
現在還有一個新的問題，因為營改增不像1994年改革那樣是1月1號出臺并且全面的，可以讓工作人員將稅負變化、稅率高低一次性計算。現在是一個行業一個行業的推進，改一個行業就多一份抵扣，再改一個行業又多一份抵扣，改的行業越多獲取的抵扣越多，所以稅負是要持續下降的。
在這個問題上，許善達認為，應該按抵扣后最終稅率不變來執行。比如說交通運輸業的稅率是11%，這就應該是抵扣后的實際稅率，也就是說名義稅率應該隨著擴大抵扣范圍逐步上升，但是最終不應該超過制造業的稅率17%。這個提高的過程并不加重企業稅負，而且服務業營改增后仍然降低了稅率。
原來有一個說法叫十二五期間完成營改增，許善達對此持保守看法。他認為十二五期間完成的可能性比較小。他說，現在改革的范圍只占營業稅范圍的20%左右，還有70%到80%沒有改。十二五期間還有不到3年，在這種情況下要想把剩下的差不多80%都改了，沒有那么容易。估計快是5年，慢是7年。
許善達說，有些稅目，比如金融保險的增值稅怎么改，和一般的制造業、服務業有非常大的差別，改起來難度更大。比如現在銀行貸款，收的營業稅是貸款利息收入總額的5%。銀行業包括人民銀行、銀監會經常說這個稅負太重了，應該減，應該按差額征。
有兩個理由決定了金融業的營業稅改革還要相應推遲。
第一個，商業銀行的股份制改革是2006年、2007年開始的，當時外商進入我國的商業銀行，股份不超過25%。外資計算投資回報的時候，是以當時的營業稅制度作為前提的，如果現在把營業稅的稅負減下來，外資就獲得了溢價，這個沒道理。
第二，當時存貸款利率沒有市場化，中國銀行業的息差是全世界最大的，而且這個大不是市場決定的，是政府人為把存款利率壓低的，讓老百姓補貼銀行。老百姓必須儲蓄來解決未來的養老看病問題，所以存款又多，儲蓄率又高。所以沒有可能在政府仍在壓低存款利率的形勢下減銀行營業稅。
保險的費率是跟利率掛鉤的，情況也一樣。所以金融業的營業稅改革是利率市場化的一個關聯改革，二者需要基本同步進行。
問與答
問：歐洲間接稅占的比重比美國要高，更多取決于它的制度問題，還是經濟發展狀況的問題？
許善達：歐洲的間接稅三分之一，直接稅三分之一，社保稅三分之一，稅制結構大概是這樣。美國的個人所得稅占到收入的60%，企業所得稅很少，它的間接稅都是在零售環節的。美國的稅制、稅率、稅目都是州定的，要改成增值稅就要變成聯邦政府來定。所以現在各州講稅制的優劣，很多專家都認為增值稅好，但是講到聯邦政府和州政府的權限劃分都反對增值稅。因為增值稅不可能每個州都搞一個，必須全國統一，它們不愿意交出這個權力。
問：在營改增的過程中，為什么不考慮把中央和地方分成改成三比七、二比三。
許善達：因為中央政府七五二五的核心是每年稅收增量中央拿四分之三，這是我們分稅制最核心的一個內容，其中有一部分還要返還到地方，實際上中央拿的是52%多。這是一個原則，不能退讓。如果把中央的比重下降了，在增量里邊中央可能拿不到一半了，這個方案是不能接受的。
問：您提到想用房產稅抑制房地產泡沫，您覺得有沒有其它的經濟手段解決這個問題？
許善達：就是交易環節收消費稅。我就是這個建議，交易環節收百分之幾讓地方政府決定。只有交易環節稅收才能夠起到消除泡沫、抑制房價上漲的作用。
許善達簡介
許善達，高級經濟師、教授、研究員，全國政協委員，國家稅務總局原副局長，中國注冊稅務師協會會長。
長期從事宏觀經濟、財政、稅收、金融理論研究，擔任中國注冊稅務師協會會長，財政部會計準則委員會委員，中國注冊會計師協會審計準則委員會委員，多所大學兼職教授、特邀研究員。