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    1. 漸進(jìn)合法化或?qū)⑹翘幚硇‘a(chǎn)權(quán)房基本思路
      2014-01-23   作者:李宇嘉(深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員)  來源:上海證券報(bào)
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        看北京、深圳等小產(chǎn)權(quán)房問題較為突出的城市最近出臺(tái)的政策,對(duì)存量小產(chǎn)權(quán)房的處理大多遵循整體從寬、分類確認(rèn)、漸進(jìn)合法化的路徑,采取不同程度的罰款或補(bǔ)繳地價(jià)來確認(rèn)產(chǎn)權(quán),政策基調(diào)顯得非常靈活和務(wù)實(shí)。估計(jì)這可能成為國家處理小產(chǎn)權(quán)房的基本思路。

        自去年11月22日國土和住建兩部委聯(lián)合發(fā)出通知,要求各地堅(jiān)決遏制違法建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房以來,北京、深圳、廣州等地相繼采取高壓政策,拆除小產(chǎn)權(quán)房、查處典型、嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人。但看北京、深圳等小產(chǎn)權(quán)房問題較為突出的城市最近出臺(tái)的政策,對(duì)存量小產(chǎn)權(quán)房的處理大多遵循整體從寬、分類確認(rèn)、漸進(jìn)合法化的路徑,筆者估計(jì),這可能將成為未來國家處理小產(chǎn)權(quán)房的基本思路。這意味著,存量小產(chǎn)權(quán)房被沒收拆除的可能性基本上不存在。除存在安全隱患、占用公共設(shè)施和耕地的被拆除外,大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房將會(huì)留用,并采取不同程度的罰款或補(bǔ)繳地價(jià)來確認(rèn)產(chǎn)權(quán),而存在爭(zhēng)議的則擱置留用。

        雖然確認(rèn)產(chǎn)權(quán)不意味著小產(chǎn)權(quán)房就能像商品房一樣自由交易,但小產(chǎn)權(quán)房此前最大的弊病——不完整的產(chǎn)權(quán)將得到修復(fù),在流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)上的法律風(fēng)險(xiǎn)將基本消除,若產(chǎn)權(quán)的邊界和對(duì)于產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)最終明晰,則在交易層面的合法化就是必然的。

        以深圳即將在4月1日實(shí)施的《試點(diǎn)實(shí)施辦法》為例,其基調(diào)是分類處理和確認(rèn),除對(duì)由非原村民所建、以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的違法建筑部分不予確認(rèn)(但可以留用)外,其他違法建筑在不占用公共設(shè)施、不存在安全隱患的前提下將全部納入產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的范疇。而且,繳納少量地價(jià)(住宅類為基準(zhǔn)地價(jià)的10%)后,符合“一戶一棟”原則的住宅類違建和絕大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營性建筑類還可以申請(qǐng)獲得商品房產(chǎn)權(quán)。相比之前堅(jiān)決禁止、清理拆除和不予確認(rèn)的政策表態(tài),本次政策基調(diào)顯得更加靈活和務(wù)實(shí)。

        目前,深圳絕大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房是由村民自己建設(shè),或由村委會(huì)的開發(fā)公司或者外請(qǐng)開發(fā)公司代建。即使是聯(lián)合外面公司一起開發(fā),基本模式也是由村民或村集體提供土地,私人開發(fā)商負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金,建成后村民留存一部分用于居住和出租,剩余部分出售,單純面向市場(chǎng)銷售而開發(fā)的項(xiàng)目非常少。特別在近年來房?jī)r(jià)快速上漲的情況下,在深圳超過1000萬的非戶籍人口中,80%選擇租住小產(chǎn)權(quán)房,甚至很多初來深圳創(chuàng)業(yè)的人也選擇小產(chǎn)權(quán)房租住。由此,村民選擇出租小產(chǎn)權(quán)房來獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)收益(村民自有物業(yè)出租收益和集體物業(yè)年度分紅)更劃算,出售小產(chǎn)權(quán)房的比例就更低了。因此,照此趨勢(shì),深圳存量小產(chǎn)權(quán)房中的絕大多數(shù)將走上分類確認(rèn)和漸進(jìn)合法化的處理路徑。

        北京也類似,盡管北京小產(chǎn)權(quán)房占存量住房比例不大,但近年來地下交易非常旺盛,據(jù)悉占據(jù)了房地產(chǎn)市場(chǎng)近20%的交易份額。當(dāng)然,北京打擊小產(chǎn)權(quán)房也是最嚴(yán)厲的,但真正被拆除的很少。如2007年以來,北京列出在建在售小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目共116個(gè),但真正拆除的只有21個(gè),沒收和處以罰款的9個(gè),責(zé)令停工的7個(gè),剩余的79個(gè)項(xiàng)目(占項(xiàng)目總數(shù)68%)到目前仍處于待處理階段。也就是說,北京查處小產(chǎn)權(quán)房,目前打擊的也只是新增項(xiàng)目,對(duì)于存量也基本轉(zhuǎn)向了分類處理和確認(rèn)的方法。

        有數(shù)據(jù)顯示,目前全國小產(chǎn)權(quán)房總面積近70億平方米,大部分是本世紀(jì)初房地產(chǎn)市場(chǎng)化和城市化提速以來建成的,如深圳近40萬棟小產(chǎn)權(quán)房,有30萬棟是1999年以后建成的,而國家打擊小產(chǎn)權(quán)房也開始于1999年。小產(chǎn)權(quán)房之所以越禁越多,而政策卻從最初的高壓轉(zhuǎn)向目前的靈活和從寬,是因?yàn)槿绻匪菪‘a(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的源頭,難以在法理上界定為違法。鑒于事實(shí)上的合法性和合理性一直存在,政策轉(zhuǎn)向是順勢(shì)而為,因?yàn)槲磥硗恋馗母锖托滦统擎?zhèn)化的大方向與政策上繼續(xù)高壓相沖突。

        小產(chǎn)權(quán)房的最初產(chǎn)生,源于城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)中,地方政府的支出增加,為降低成本,地方政府采取非市場(chǎng)化的手段低價(jià)征收農(nóng)民土地。為使農(nóng)民接受低價(jià)征收,地方政府提供留地政策作為妥協(xié),即留給村民和村集體一部分土地,供其按照經(jīng)營性用途自行開發(fā)利用,從而解決了城市原住民城市化安置的社保和就業(yè)成本。在這一政策而非法律的框架下,村集體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者其他公共設(shè)施的名義進(jìn)行土地開發(fā)是不受法律約束的。這意味著,若村民和村集體順應(yīng)城市化加速趨勢(shì),適時(shí)調(diào)整集體土地開發(fā)模式,通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房來供外來人口租住的新的經(jīng)營方式理應(yīng)屬于這一范疇,將其排除在外,法理上難以講得通。

        另外,小產(chǎn)權(quán)房不合法,主要指村民和村集體突破土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃法,將集體土地轉(zhuǎn)做城市建設(shè)用地(如商品房開發(fā)和銷售),但地方政府卻可以單方突破這些規(guī)制,按照原用途補(bǔ)償來征收集體土地,并以市場(chǎng)化出讓來獲得收益。因此,在村民和村集體看來,這一政策是城市化后單方面插入的,而且,以小產(chǎn)權(quán)房所在的城中村的形成,是地方政府主導(dǎo)的城市化外的另一種城市化模式,事實(shí)上,這對(duì)于降低城市化和工業(yè)化成本、支持出口導(dǎo)向戰(zhàn)略、降低住房?jī)r(jià)格和提供住房保障、降低城市生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)價(jià)格等有不可磨滅的貢獻(xiàn),理應(yīng)分享城市化的溢價(jià),擁有財(cái)產(chǎn)性收入。三中全會(huì)提出了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)、賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)、推進(jìn)以人為本的城市化,這實(shí)質(zhì)上是對(duì)過去城市化中土地利用政策遺留問題的糾偏,而這些頂層設(shè)計(jì)的“落地”,首先應(yīng)當(dāng)在融入城市化的村民和村集體中實(shí)現(xiàn)。因此,即便小產(chǎn)權(quán)房存在質(zhì)量、占用耕地、利用法律漏洞、不符合土地節(jié)約集約的問題,而且準(zhǔn)許其自由流轉(zhuǎn)將侵犯大產(chǎn)權(quán)房購買者的利益,不可能馬上實(shí)現(xiàn)完全的合法化。但從深圳、北京等城市的實(shí)情看,可以認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房漸進(jìn)合法化的進(jìn)程已經(jīng)開啟。

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