據(jù)稱，十八屆三中全會關于農(nóng)村土地制度改革的論述遭到不少“誤讀”，比如有人認為三中全會解禁了小產(chǎn)權房等，為此，相關部門高層不得不出來予以澄清。其實，對土地改革政策如何預期，關鍵在于認清土地功能及其現(xiàn)狀。
以筆者之見，土地功能主要有政治的和經(jīng)濟的兩方面功能。
在我國，土地的政治性功能有三。一是作為民族國家的領土為本國居民提供生活居住場所，是民族獨立和國家安全的重要條件。二是保障糧食安全，以足夠的耕地生產(chǎn)足夠的糧食，保證全民族免于生存危機。這一功能是土地的廣義保障功能。三是保障農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)和生存，以農(nóng)地和相關條件使農(nóng)業(yè)人口不至于失業(yè)和居無定所。這是土地的狹義保障功能。很明顯，由于中國人口眾多，尤其是鄉(xiāng)村人口數(shù)量龐大(據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，該數(shù)字為6.4222億)，實現(xiàn)土地的生存保障功能，無疑是重大政治問題。
土地的經(jīng)濟性功能也有三個方面。一是作為微觀經(jīng)濟運行的關鍵要素、宏觀經(jīng)濟調控的重要對象，這主要是人類社會進入工業(yè)時代以后的工業(yè)用地和城市用地的功能。土地作為要素進入市場，其價值主要體現(xiàn)為由人類生產(chǎn)生活的區(qū)域布局形成的工業(yè)區(qū)域和農(nóng)業(yè)區(qū)域的差異、城市和鄉(xiāng)村的差異所帶來的土地級差地租，因此土地或者說級差地租成為不同利益主體的爭奪對象，并增加了土地制度改革的復雜性和難度。二是人類進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，這是農(nóng)業(yè)用地的功能。三是人類進行生態(tài)文明建設的基本條件，這是生態(tài)環(huán)境建設用地的功能。生態(tài)文明由工業(yè)文明發(fā)展到一定階段時所催生，可以看作是工業(yè)文明的高級階段。發(fā)揮和調節(jié)土地的經(jīng)濟功能，雖然帶有很強的政治性，但畢竟主要是技術性、科學性的治理問題，因而在推進調節(jié)土地經(jīng)濟功能的改革時，既要發(fā)揚民主，更要尊重規(guī)律、講究科學。
土地功能的多面性，決定了對土地制度建設和改革的需求的多面性。由于各自利益和社會職責不同，全國性的政治家更關注土地的政治功能，而區(qū)域性的政治家和地方行政官員以及經(jīng)濟界人士則更關注土地的經(jīng)濟功能。但由于全國性的政治家主導著土地改革全局，因而土地改革注定必須以滿足實現(xiàn)土地政治功能的需要為前提。所以，在不存在嚴重領土主權問題的今天，國家領導人談土地制度改革，都強調糧食安全問題、要求堅守18億畝耕地紅線，都擔心大量農(nóng)業(yè)人口脫離農(nóng)村而又無法在城市立足時將會出現(xiàn)社會動蕩。
但在當下中國，糧食安全或許并不是問題：第一，盡管最近一些年來我國耕地和農(nóng)業(yè)勞動力都在大幅度減少，但糧食產(chǎn)量卻連續(xù)10年增長，這一事實表明只要糧食生產(chǎn)能力達到一定水平，糧食供給就不會有問題。第二，盡管工業(yè)化、城市化(城鎮(zhèn)化)會占用耕地，但有專家認為實現(xiàn)工業(yè)化和城市化并不會突破18億畝耕地紅線，而且第二次全國土地普查發(fā)現(xiàn)我國耕地已增加到20億畝。第三，國家已經(jīng)實行了最嚴格的耕地保護制度，基本農(nóng)田保護制度也使農(nóng)地及其用途得到了最有力的管制，只要繼續(xù)實施這些制度，維持耕地的數(shù)量并沒有問題。因此，對于糧食安全問題來說，土地改革目標除了仍要保持耕地應有數(shù)量以外，主要著力點應當是不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，同時以大力推進公共服務均等化，為種糧農(nóng)民提供足夠補貼等措施，調動農(nóng)民種糧積極性，培養(yǎng)職業(yè)和專業(yè)農(nóng)民隊伍。
現(xiàn)階段較有爭議的是如何看待農(nóng)地的生存保障功能。一些學者和官員認為，農(nóng)地改革必須穩(wěn)妥慎重，因為一旦影響了農(nóng)地的生存保障功能，中國就會出大問題。
事實上，正如一些學者所指出的那樣，到本輪土地制度改革之際，農(nóng)地對于農(nóng)民的生存保障功能已大大弱化。首先，農(nóng)地對農(nóng)民工已經(jīng)不再具有(狹義)保障功能。改革開放初期剛剛開始實施家庭土地承包制度的時候，農(nóng)地確實是農(nóng)民的生存保障，同時也是就業(yè)保障，但從上世紀90年代農(nóng)民大規(guī)模進城務工開始，情況逐步發(fā)生了變化。2008年底，國際金融危機傳導到我國，導致我國2000萬農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)，然而2009年春節(jié)后，大部分農(nóng)民工還是再次進入城市尋找工作，而且在城市出現(xiàn)“民工荒”的背景下基本實現(xiàn)充分就業(yè)。這一事實以及此后不再出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮的情況表明，我國的城市工業(yè)化已經(jīng)有能力把農(nóng)民工留在城市。并且，如果城市化、城鎮(zhèn)化布局合理，還將繼續(xù)有效吸納農(nóng)業(yè)轉移人口。
其次，土地對留在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障功能也已基本為新農(nóng)保、新農(nóng)合等所替代。農(nóng)村實行了免費的義務教育，新農(nóng)合從2003年起試點，到2010年實現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民。新農(nóng)保從2009年起試點，到2012年實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。可以說，盡管鄉(xiāng)村人口享有的公共服務水平仍遠低于城市居民，但農(nóng)地的生存保障功能，確實對農(nóng)民已失去了意義。
再次，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法所規(guī)定的農(nóng)村土地流轉制度，仍然以保留農(nóng)地集體所有權和農(nóng)民承包權為前提，并沒有允許讓農(nóng)民最終與農(nóng)地“斷根”，農(nóng)地仍然可以為農(nóng)民“兜底”。事實上，土地財產(chǎn)權利已經(jīng)和使用權結合在一起，所有權日益虛化、弱化，農(nóng)地流轉并不會減少農(nóng)民利益。
很明顯，十八屆三中全會提出的農(nóng)地改革措施，比如允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價;慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保和轉讓;賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權抵押和擔保權能，都應當積極試點，盡快推開。