近日,土地二調的結果終于由國土資源部正式公布了。筆者詳細閱讀了公報和新聞發布會實況記錄,不禁產生了如下疑問:1、為什么于2010年結束的調查,直到2013年12月30日才對外發布結果?2、12月初政治局會議決定發布數據,到了月底才實現發布,據說是在“做準備”,具體準備的是什么內容呢?3、公報與發布會的主要職能是發布數據,然而,在短短的文字中,數據事實上發布的很少,對數據的主觀解釋卻占了很高的比重,為什么要這樣做呢?難道是擔心公眾讀不懂數據嗎?還是擔心數據不支持該部的一貫觀點?
國土部的擔心應當是有道理的。該部長期堅稱土地緊張、紅線告急,現在老天爺偏偏不合作,從天上直接“掉下來”2億畝耕地,全國的耕地數量一下子變為20億畝。對于這個差異,發言人給出了兩個理由:1、其中的1.5億畝耕地,位于林區、草原、陡坡以及河流湖泊最高控制線范圍內,要根據生態保護政策來作逐步調整。2、其中的5000萬畝耕地,受到中重度污染,要進行治理,不能繼續耕種。兩項相加,正好2億畝。似乎這樣一來,就與原來公布的數據不矛盾了。這真是一個漂亮的解釋!它以這種巧妙的方式使得前后數據不再矛盾,真叫人嘆為觀止!
然而,以上兩點理由都不能算作解釋,而是繞開了問題。對于土地二調的結果,首先要解釋的是,在第一次土地調查于1996年結束以來,直至2009年的13年間,為什么耕地面積由19.6億畝增長到了20.31億畝?據此數據模擬到2012年底,結果是20.27億畝。須知,在此期間,正值全國大搞工業化和城鎮化建設。即使我們可以懷疑“一調”的數據不夠準確,調查結果至少也顯示出,這期間并沒有發生顯著地減少耕地的趨勢,這是為什么?尤其是,在此期間的1999-2004年間,全國因退耕還林共減少耕地約1.2億畝,而按照發言人的說法,在此期間建設用地“增速較快”,“土地城鎮化快于人口城鎮化”,而且全國村莊用地不減反增,共增加用地1387萬畝。耕地的增加是在抵消掉這些重大的相反因素的情況下取得的。這個結果也是與糧食產量連年增長的情況相一致的。假如耕地面積在下降,糧食產量的增長數據就是可疑的。由于這次調查采用的主要是衛星遙感而不是人工申報的方式,據說是比較真實可信的,那么,耕地的增長也就更需要找到科學可靠的解釋了。
筆者以為,這個解釋其實可以是相當簡單的,那就是工業化和城鎮化并不浪費耕地,而是節約土地的,城市越發展,越擴張,土地就會越節約。盡管由于特殊的“國情”,所有相關數據的可靠性都是要打折扣的,但這個結論仍然是明顯的。這個結論也與本欄目以往所作的理性分析是相一致的。城市人口的密集度高,所以城市化一定會傾向于節約耕地。在城市化的初期,由于村莊尚未衰落,農村中因為人口撤離而閑置下來的土地,不能及時轉化為耕地,所以這個效果不夠明顯。假如實行了土地改革,閑置土地作價并流轉起來以后,預計這個效應就會變得明顯起來。當然,在城市化的后期,城市居民所要求的活動空間也會提高,人均占地會有所增加,這個因素又將會或多或少地沖淡城市化對土地的節約效應,致使土地變動的總趨勢仍然表現得不那么明顯,然而,無論如何城市化浪費土地的觀點是不能成立的,沒有任何證據支持這種說法。
可能有人會說,土地二調的結果只是表明以前的土地數據不準確,表明土地紅線劃在18億畝不準確,不能表明耕地數量沒有下降的趨勢,也不能表明紅線不該劃。甚至還可以說,耕地面積的增長正是劃紅線和嚴格控制土地供應的“成果”。事實上,國土部的確持有類似的觀點。該發言人說:“全國耕地調查數據雖有所增加,但實有耕地還是那么多!边@句話的意思是,2億畝耕地主要是“統計出來”的,所以它什么問題也說明不了。這是政府部門對于自己制作的統計數據所表達的最為公開的不信任。近日,中國農業大學的某位教授作了與國土部高度一致的發言,他的說法更為“坦率”:耕地雖然在數據上是增加的,但它“實際上”仍然是減少的!
這些言論表明,他們因找不到支持其觀點的經驗證據,情急之下不打算再依靠數據來說話了,準備撇開數據“赤膊上陣”了。當數據與觀點和政策不一致時,一定是數據錯了,反正,城市化是浪費土地的,必須實行最為嚴格的土地管理政策,這些都是不會錯的,而且是無需證明的。另一層含義是:即便耕地真的多出來了,大家不是說生態保護很重要嗎?那我就拿這些多余的土地再去搞退耕還林、休耕和治污。你們不是說土地流轉很重要嗎?好,那我就讓你的建設用地內部去“盤活存量”。總之,就是不能增加城市的土地供應!想占用耕地,或者想借用耕地來周轉一下,一點門兒都沒有!
這樣的解釋及背后的邏輯,真讓人無可奈何。數據差異這么大,竟然連一點兒道歉和檢討的意思也沒有。筆者這里只想指出兩點:1、這種邏輯和風格讓我們嗅到了改革開放之前的某種味道,我認為它突破了某種底線。對土地二調的反應,也不應該到此為止。2、筆者冒昧地提醒一下,作為大饑荒以來錯誤政策的一個延續,現行的土地政策非得深入反思不可,因此越早承認錯誤越有利于問題的解決,否則數據將會繼續跟一些人過不去。現行政策與土地改革的精神是完全沖突和矛盾的,在二者之間沒有中間道路可走,不可以和稀泥。
到目前為止,關于耕地數量的擔心完全是不必要的,是與事實和理論相反的。我認為,在包括土地二調結果在內的方方面面的數據中,這個結論已經呈現得非常明顯了。我國的土地狀況固然具有自己的特點,但它并沒有特殊到要專門為此設置特殊制度和特殊政策的地步。糧食安全問題主要是體制上的問題,只要經濟與政治體制改革完成了,這個問題自然也就解決了。關于當前土地改革的方向,筆者在此鄭重地提出一條建議:我國應當借鑒西方發達國家的模式,把土地管理權完全下放給地方政府。這項權力天然屬于地方,地方政府只需參照國外進行土地分區管理的經驗,對土地進行常態化的管理即可。