中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華日前接受《經濟參考報》記者專訪時表示，農業轉移人口市民化是中國經濟轉型升級的一項歷史性的宏大社會工程。對于這一過程的決策，原則上與所有工程項目決策一樣，必須核算其成本收益。如果這一工程的收益太低，成本過高，得不償失，靠行政手段倉促上馬，也是注定要失敗的，不可持續的。正確認識并核算農業轉移人口市民化的成本收益，才有可能走向健康、品質、可持續的城鎮化軌道，實現美麗中國夢。
正確認識收益
潘家華表示，中國的城鎮化進程，從改革開放初期不足18%的城鎮化率，盡管受到城鄉二元戶籍制度的約束，一路持續、穩定、快速發展，提高到2012年的52.6%，而且各種預測表明，這一進程還將繼續，在2030年前后達到中等發達國家的70%左右的水平。這一事實本身說明，這一進程是有收益的，而且在當前的經濟社會轉型之際，收益巨大而持續。
首先，升級版的中國經濟，市民化是增長的動力源泉。改革開放以前，經濟增長的動力來自“工農產品剪刀差”，即農產品低于價值、工業制造業產品高于價值的不等價交換，靠農業補貼工業、農村補貼城市，推進工業化、城鎮化。改革開放以后，快速工業化拉動城鎮化，主要靠外需和投資推動經濟增長。在中國經濟已經整體進入工業化后期、部分地區步入后工業社會的今天，外需擴大的空間和投資擴張的空間已經十分有限，而且不斷受到打壓。發達國家的市場需求已經趨于飽和；多數發展中國家的市場啟動動力不足，但其產品與中國外貿形成競爭。中國一些資本和勞動力密集的制造業產能已經趨近甚至超過峰值。2012年，中國手機生產11.82億臺，液晶電視機1.14億臺，房間空氣調節器1.33億臺，汽車1930萬輛。世界63億人口，中國13億人口，即使是產品不斷更新換代，常規消費品的市場容量不可能無限增長。再看主要用于基本建設的鋼材水泥。2012年，中國鋼鐵產能超過9億噸，產量7.17億噸，占世界總產量的46.3%；水泥22.1億噸。2012年，房屋施工面54.34億平米，新開工17.73億，銷售11.13億，其中住宅9.85億；新建公路58672公里，鐵路5382公里。且不說擴張，要維持這樣的生產規模，也需要持續的動力。這個動力就是市民化：現有2.6億非居住地戶籍人口的市民化；未來20年每年按1個百分點計2.6億新增城鎮人口的市民化；城中村大量人口的市民化，以及由市民化帶動的城鄉統籌需求，構成中國經濟增長升級版巨大而持續的動力源泉。如果說過去30年經濟增長和城鎮化是工業化拉動的話，未來20年，則只能是市民化提升工業化推進城鎮化。
第二，巨大的社會收益。中國特色社會主義，是要消除身份歧視，而不是固化甚至強化。一個對社會有巨大貢獻的社會存在的群體的基本利益，也是社會整體利益不可或缺的重要部分。身份歧視對沒有市民身份的這一巨大的社會弱勢群體造成的心理扭曲、生理傷害、生存壓力和話語缺失，不可能使之成為社會正能量。從某種角度上講，市民化的社會收益，甚至要高于經濟收益。
第三，巨大的環境效益。從規模和速度上講，中國的城鎮化工業化是前無古人，也可能是后無來者的。所造成的資源環境壓力，也是空前的。2012年，中國進口原油2.71億噸，成品油0.40億噸，原煤2.9億噸；鐵礦石7.44億噸。2011年，中國化石能源燃燒和工業生產過程排放的二氧化碳，占世界總量的28%，高出美國(16%)和歐盟27國(11%)的總和；人均接近7噸，而世界人均不足5噸，歐盟人均8噸。2012年冬延續到2013年春的全國大范圍的霧霾環境，也使人們反思：如果美麗中國夢就是我們的環境天藍、水凈、地綠，我們為什么偏要將原本美麗河山折騰為天霾水污地禿然后再拼命呼喚夢求幻想當年呢？有人說，市民比農民消耗更多的能源、資源。在城鄉二元結構的現實下，有統計數據的支撐；但是，經濟技術的發展，人類社會的進步，集約的城市顯然要比分散的農村要資源節約、環境友好。今天發達國家的實際狀況就足以印證。
“上述簡單的分析可見，市民化有著巨大的經濟、社會和環境效益，是中國經濟升級版的動力、保障和條件。”他說。
科學分析成本
據潘家華介紹，在城鎮化加速、市民化矛盾突出的情況下，一些權威部門和智庫開展了大量的調研，對市民化的成本進行了估算。2005年，中國科學院發布的《中國可持續發展戰略報告》測算，每進入城市一個人，需要公共支付成本約為1.5萬元。2006年，建設部調研組在提交的《農民工進城對城市建設提出的新要求》匡算，新增一個市民需要增加市政公用設施配套費小城市2萬、中等城市3萬、大城市6萬，特大城市10萬(不含運行和管理成本)。中國發展基金會2010年發布的《中國發展報告》得出的市民化成本為10萬/人。今年早些時國務院發展研究中心對《農民工市民化的成本測算》數據為8萬元/人。
如何看待這些數據？潘家華認為，從方法上看，所有這些成本測算忽略了社會成本。從經濟上看，這些測算沒有從發展的角度看問題。首先，從全社會視角，不論在何處，均有一個基礎設施和社會保障的投入。農村現實情況投入少，并不表明未來投入也會少。近年來，國家財政已經逐步實施低保社保等社會全覆蓋，盡管不同地區有差異。如果這樣，市民化的成本，應該只計入增量成本，而不是完全成本。第二，市民化伴隨著資產的轉移支付。城市擴張用的土地，顯然來自于農民。如果說土地置換這一安排有依據的話，至少市民化不需要額外計算土地成本。
在宏觀經濟層面，市民化的成本，均是一種投資。城市基礎設施建設是投資，產生投資的乘數效應，擴大就業，增加收入；城市基本社會服務，包括教育、醫療、養老等，是成本，但更是就業機會，生活品質。因此，對待成本，需要科學全面地分析。
突破利益格局
市民化的收益遠大于成本，但市民化進程卻受到一些阻礙。原因何在？如何化解？
潘家華認為，受到體制保障的既得利益格局羈絆市民化進程。城鄉二元戶籍格局衍生出來的體制內與體制外；國有企業與民營企業等多重二元構架，造就權利的強勢和利益的既得群體要維系和強化這一格局，而權利的弱勢和利益的受損群體又無力改變這一既有格局。一些城市的決策者相信“成本”說，忽略權利或收益說，顯然是對既得利益格局的認同和維護。
發達國家的城市化進程中的機會均等與基本保障的實踐，有可以學習和借鑒之處。留美的中國學生，除了一少部分在高校和國家研究機構外，多數非常坦然的在私營企業或自我創業，似乎少有體制內外之分。筆者舉家在歐洲8年，不論是求學還是工作，包括家屬在內均享有社會基本保障，孩子的小學初中教育和醫療，均由所在國納稅人(也包括本人)統一承擔。日本1945年的城市化率只有27.8%，25年后提高到72.1%，其城市化速率幾乎是中國的1倍。為了解決“打工者”住房問題，日本建起了“公團住宅”和“公營住宅”等利用公共資金建設的公共住宅。1960年代初推行的“地方分散”計劃，使人財物從大城市反流回地方，就近就業，就地城市化。上個世紀中后期的亞洲“小龍”新加坡，從獨立到1980年代初，快速工業化城市化，短短20多年時間，政府住房發展局給80%的國人提供了樓房單元。在1990年代，甚至高達近90%的人口住在住房發展局提供的房子里。進入21世紀，隨著人口老齡化，新加坡住房發展局開啟養老住房計劃，一居室單元房面積分35平米和45平米，產權30年，售價4.78萬-7.17萬新加坡元。新加坡國土面積狹小，人口高度密度，通過政府壟斷和私有化的住房政策，不僅保障了居者有其房，而且為新加坡的發展，提供了動力。
打破利益格局，需要立法執法。如果我們的城市以自我利益最大化為目標，而忽略農業轉移人口群體的利益，國家利益和社會利益就不可能最大化。要打破現實利益格局，首先，必須要在法律上理清并確認市民化的社會成本與社會收益，既要看到成本，也要看到收益。第二，以立法形式，使社會和經濟資源的配置分散化、市場化。一線城市和省會城市之所以吸納農業轉移人口多，城市病突出，不堪重負，關鍵在于行政權力的集中導致經濟和社會資源的壟斷。中國最好的教育、醫療、文化、體育等社會服務資源，幾乎都集中在一線和省會城市，而眾多三線、四線和中小城市缺乏就業機會，難以安生立業。第三，最重要的，是執法，而且不是選擇性執法。應該說，中國的法律體系已經相當發育，勞動法、義務教育法、社會保障等，均有明文規定。但是，一些城市和決策者選擇性執法或規避一些法律，使法律得不到有效實施。如果壟斷型國有企業的性質是全民所有的話，那么其工資收益不應與國民平均收益差距太大；如果儲備的國有土地是國有的話，其收益用于市民化的保障房建設，可以彌補大量資金缺口。
潘家華表示，改革開放后，城鄉二元結構的制度安排，城市獲取農業轉移人口的各種直接和間接收益，忽略或拒絕認可農業轉移人口市民化的收益，極大地阻礙和延緩了市民化的進程，不斷積累并放大巨大的社會、經濟和環境代價。農業轉移人口的市民化，他們需要的，是基本的住房、教育、醫療、政治、勞動權益和均等的機會。于社會，于經濟，農業轉移人口的收益遠大于成本。