一方面,地方債審計工作仍在進行,何時拿出審計結果,審計結果能否全面、準確地反映地方債務情況,不得而知;另一方面,城鎮化呼聲日益高漲,城鎮化建設過程中的融資難題如何破解,會不會讓地方政府再掀負債高潮,并最終成為制約城鎮化進程的障礙,也擺到了各級政府面前。
比較一致的觀點是,發行市政債是破解城鎮化融資難題的有效手段。但是,要想真正發揮市政債在城鎮化建設中的基礎作用,必須各方配合、協同推進。
首先,必須與地方的責、權、利緊密結合。從上海、廣東、浙江、深圳等地的試點情況來看,市政債發行規模、償還等仍然由中央直接控制。優點是可以避免濫發和賴賬等風險的發生。缺點是地方沒有自主權,責、權、利沒有統一。這樣不僅會大大弱化地方責任意識,也會大大影響地方發行市政債的積極性。特別是經濟實力較強的地區,仍然會將城鎮化建設的籌資任務壓在融資平臺。最終,市政債只是充當配角。如此,推行市政債也就失去了應有價值。
第二,要給地方相應的稅收立法權和稅種開征權。發行市政債的前提條件之一,就是要有相應的地方可用財力做保證。亦即市政債規模必須與地方財政可用財力相匹配。而按照現行財稅體制,地方并沒有稅收立法權和稅種開征權。財力多少的決定權在中央。尤其是經濟發達地區,大部分財力都上交到了中央和省級財政。
所以,在完善各項制度和法規的基礎上,給地方一定的稅收立法權和稅種開征權,應該是市政債能否順利發行、并成為城鎮化建設重要保障條件之一。不然,地方還會揪著“土地財政”不放。
第三,要允許地方編制赤字預算。按照發達國家的經驗,市政債必須納入財政預算統一管理。這意味著,一旦地方債務進了預算“籠子”,預算平衡就會被打破,就有可能出現預算赤字。但是,按照《預算法》的相關規定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。那么,一旦發行市政債,地方預算不能有赤字,就會堵住市政債的發行出路。
所以,如何突破《預算法》的框架,并在《預算法》修正過程中,允許地方編制赤字預算,也是市政債能否成功推行的重要方面。而要突破這一框框,就必須在立法上做出重要調整。
此外,中央與地方在財權與事權方面如何界定,如何讓地方不再出現財權與事權嚴重不匹配的現象,也是市政債能否順利推行的重要條件。從近年來的實際情況看,地方之所以死死抓住“土地財政”不放,除地方政府過于強調眼前利益、局部利益、個體利益外,跟財權與事權不匹配不無關系。
所以,要想讓市政債破冰前行,就必須重新調整與規范中央和地方的財權、事權關系,讓中央和地方的財權與事權合理匹配。
至于市政債政策出臺以后,如何對市政債的績效進行評價,也是有關方面必須及早研究和解決的問題。所以要在目前地方通過融資平臺舉債的基礎上推行市政債,應該提高債券資金的使用效率,并增加政府債務透明度。如果相關績效評價機制不能及時出臺,市政債就很難避免重蹈地方融資平臺的覆轍。
總之,要推行市政債,就必須化解圍繞市政債的許多制約因素,而不能單兵出擊。只有這樣,市政債才不會變成地方融資平臺的翻版。