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    1. 農(nóng)村土地金融工具創(chuàng)新刻不容緩
      2013-09-06   作者:吳福明(上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士)  來(lái)源:證券時(shí)報(bào)
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        不妨設(shè)立土地債券

        黨的十八大報(bào)告提出改革征地制度、提高農(nóng)民土地收益分配比例。去年11月28日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定修改農(nóng)地征收補(bǔ)償條款,提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議土地管理法修正案(草案),擬將農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍以上。
        此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的提高非常必要,原來(lái)一畝農(nóng)地僅補(bǔ)償幾萬(wàn)元,而一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)作商業(yè)開(kāi)發(fā)的市地后,地價(jià)上漲在數(shù)十倍左右。如果農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍,則其財(cái)產(chǎn)性收入足以“帶資進(jìn)城”,如此一來(lái),城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以加快;同時(shí)可以擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。
        然而以現(xiàn)金全額補(bǔ)償?shù)姆绞街档猛魄谩J紫龋也徽f(shuō)10倍的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高還是過(guò)低尚存疑問(wèn),因?yàn)椋恋厥袌?chǎng)價(jià)格也是在不斷變化中的,目前來(lái)看,市地(商業(yè)用地)與農(nóng)地的“剪刀差”太大,一旦農(nóng)地進(jìn)入市地市場(chǎng),未來(lái)市地價(jià)格跌落也不是沒(méi)有可能。其次,必須考慮農(nóng)民因巨額現(xiàn)金補(bǔ)償而帶來(lái)的系列社會(huì)問(wèn)題。報(bào)載北京市郊區(qū)與浙江等不少農(nóng)民因土地補(bǔ)償而一夜暴富之后,純樸的鄉(xiāng)風(fēng)不見(jiàn)了,賭風(fēng)等社會(huì)不良風(fēng)氣盛行。原因在于農(nóng)民一下子拿到的錢(qián)太多了而不知如何處置。如果政府的補(bǔ)償方式部分為現(xiàn)金,部分代之以土地債券,相信這一景象將大為減少。
        此種方式也將大大減少政府一次性補(bǔ)償巨大的付現(xiàn)壓力。另外,土地流轉(zhuǎn)也需要借助土地債券這一工具來(lái)促進(jìn)土地資金化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化。至于如何設(shè)計(jì)土地債券這一農(nóng)地金融工具,需要我們從歷史與現(xiàn)實(shí)中找到解決問(wèn)題的方法。

        近代農(nóng)地金融的變遷

        農(nóng)地金融是土地金融的重要內(nèi)容,20世紀(jì)30年代中期江西、安徽、河北等地開(kāi)展了農(nóng)地抵押試點(diǎn),1936年,國(guó)民政府規(guī)定中國(guó)農(nóng)民銀行至少以5000萬(wàn)元用于土地及農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù),這是中央政府第一次明確土地金融的政策。1941年,中國(guó)農(nóng)民銀行土地金融處成立,并發(fā)行土地債券,土地金融正式拉開(kāi)序幕,中國(guó)農(nóng)民銀行成為兼營(yíng)土地金融機(jī)構(gòu)。
        而近代中國(guó)農(nóng)地金融工具的探索也極為豐富:如北洋時(shí)期的淮河有息地價(jià)券;30年代江西等地的土地公債,江蘇抵價(jià)券與農(nóng)地信托以及啟東地價(jià)券;山西土地信用合作券與土地村公債等;浙江嘉興土地憑證。其中江蘇抵價(jià)券是類(lèi)土地公債,專為土地征收補(bǔ)償而設(shè)計(jì)的土地金融工具,其期限長(zhǎng)達(dá)15年之久,其主體是省級(jí)政府,它是政府為獲得農(nóng)民的土地而給出的對(duì)價(jià),這種對(duì)價(jià)不是一次性支付,而是以分15年期債券形式分期支付,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),緩解了資金壓力;對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。盡管江蘇抵價(jià)券實(shí)施范圍與規(guī)模很有限,但它卻為政府在土地征收過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的權(quán)益補(bǔ)償帶來(lái)了新的思路,其探索與創(chuàng)新土地金融的方式值得肯定。隨著當(dāng)代中國(guó)城市化程度的不斷加深,土地資本化的不斷提高,如何探索失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題非常迫切,因而,重溫近代中國(guó)土地金融的實(shí)踐也許具有現(xiàn)實(shí)意義。
        1978—1988年10年間,是中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展的黃金時(shí)期,聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,中國(guó)農(nóng)村基本解決了8億農(nóng)民的溫飽,并且誕生了許多諸如“華西村”之類(lèi)的城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn);他們的成功除了制度因素外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分享了農(nóng)民集體土地資本收益也是一個(gè)不可或缺的條件。
        進(jìn)入90年代后,尤其是近十年來(lái),隨著政府對(duì)農(nóng)民集體土地的控制力的不斷增強(qiáng),各地開(kāi)發(fā)區(qū)的興起,相當(dāng)數(shù)量的土地資本收益被地方政府與開(kāi)發(fā)商所瓜分。農(nóng)民在得到一次性的征地補(bǔ)償后,未來(lái)的生活保障卻無(wú)法落實(shí)。現(xiàn)行征地方式?jīng)]有形成一個(gè)公平合理的利益分配機(jī)制,農(nóng)民無(wú)法參與土地增值收益的分配。在實(shí)際操作過(guò)程中,土地增值收益的絕大部分都落入了地方政府和開(kāi)發(fā)商的腰包。并成為“土地財(cái)政”的重要支撐。

        亟需農(nóng)地金融工具創(chuàng)新

        目前,我國(guó)農(nóng)地金融也在逐步探索之中,包括一些間接金融與直接金融的農(nóng)地金融不斷涌現(xiàn)。各地所謂的“土地銀行”風(fēng)起云涌;農(nóng)地抵押及其貸款、地票、農(nóng)地信托等業(yè)務(wù)也在少數(shù)地方出現(xiàn),征地入股在少數(shù)地方進(jìn)行試點(diǎn),農(nóng)地抵押貸款零星推出。如重慶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股可以成立農(nóng)民專業(yè)合作社,上海農(nóng)民合作社以土地使用權(quán)入股;青海省西寧市惶中縣由村集體將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股,由村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或發(fā)包給公司規(guī)模大戶經(jīng)營(yíng),年終由村集體按股份分配土地經(jīng)營(yíng)所得。另外,土地證券化也開(kāi)始起航,2008年開(kāi)始寧夏等地“土地銀行”紛紛設(shè)立。“重慶地票”這一證券化工具也應(yīng)運(yùn)而生。另外,大連、湖南等地還出現(xiàn)農(nóng)地信托業(yè)務(wù)等。
        上述農(nóng)地金融仍停留在小范圍內(nèi)的試點(diǎn),且以農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式的準(zhǔn)金融工具為主,所謂的“土地銀行”離真正意義上的土地金融相差甚遠(yuǎn),而農(nóng)地補(bǔ)償金融工具則鮮見(jiàn)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,農(nóng)地金融工具的創(chuàng)新愈加迫切。
        我國(guó)農(nóng)地金融工具應(yīng)包括農(nóng)地征收補(bǔ)償工具與農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融工具等。在具體設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)遵循以下二個(gè)原則:1、提供多樣化方式供農(nóng)民自己選擇;2、現(xiàn)金補(bǔ)償額不宜超過(guò)50%。可以發(fā)行土地債券用于農(nóng)地征收補(bǔ)償,同時(shí)支付一定比例的現(xiàn)金,余額以土地債券來(lái)支付,此舉不僅可以減輕政府一次性補(bǔ)償農(nóng)民的巨大現(xiàn)金壓力;而且還可以引導(dǎo)農(nóng)民將多余資金投向?qū)崢I(yè)領(lǐng)域。具體做法是將土地債券換成土地銀行的股份。而土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地債券的作用至關(guān)重要。
        當(dāng)務(wù)之急是要修改《土地法》,明確農(nóng)地應(yīng)有的權(quán)益,解決農(nóng)地抵押的法律問(wèn)題,避免市地的過(guò)度金融化與農(nóng)地金融的過(guò)度不足,減少地方政府的“搭便車(chē)”行為;同時(shí),規(guī)范各類(lèi)土地信用社和所謂的土地銀行,重構(gòu)現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系,建立與健全與之配套的農(nóng)地評(píng)估、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu),解決農(nóng)民就業(yè)與保障問(wèn)題,盡快建立有中國(guó)特色的土地金融市場(chǎng),創(chuàng)新農(nóng)地補(bǔ)償與流轉(zhuǎn)的金融工具,真正讓農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)“動(dòng)”起來(lái)!讓中國(guó)資本市場(chǎng)的陽(yáng)光也能“照耀”廣大的農(nóng)村土地,讓8億農(nóng)民能真正分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與改革的紅利!

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