地方政府出售的土地收入,他們的用處,除少數用在改善居民的住房上外,多數用于地方的其他建設和形象工程等。2013年上半年地方政府所收取的土地出讓收入就達16722億元,同比增長46.3%,相當于同期全國地方財政收入總額的46.1%。(8月8日《第一財經日報》) 高地價不是高房價的唯一因素,但高地價無疑會推高房價。土地資源有限,而房企拿地就像人要吃飯一樣,又不能不拿,如果沒有一定的規則,地價只會越來越高,各地頻出的“地王”就是例證。同樣,如果不能保證政府將高額的土地出讓收入,相當比例地“羊毛用在羊身上”,房價就會隨著地價水漲船更高。而地方政府,是樂于見到地價越來越高的,除了直接的賣地收入,隨之而來的樓市火熱,也會助推房產類稅收猛增。 一些城市土地出讓收入的增長速度遠高于稅收收入的增長,土地出讓收入在一些地方財政收入結構中獨大,將招致這些地方政府嚴重的財政收入可持續增長危機。從長期看,一旦土地出讓收入枯竭,地方的土地財政也就難以為繼,“底特律”式的城市破產離我們就不再遙遠。 土地出讓收入見效快、數額大、來得容易,這在無形中會催生不科學決策。一是容易盯著土地出讓收入,大搞政績工程,錢沒花在刀刃上;二是容易助長政府自肥、奢華之風,一些政府的住宅項目、樓堂館所建設經費,一些單位新增工作經費,都來自土地出讓收入,久而久之,必然是“由奢入儉難”;三是容易助推大城市病,為了獲得更多的土地出讓收入,一些城市就會想方設法擴大城市范圍,結果要么是攤子越鋪越大,配套跟不上,要么是“鬼城”頻出;四是容易助推地方政府土地抵押債務過度,國土部的調查顯示,“賣地收入”已成為地方政府還債主要手段;五是可能危及18億畝耕地紅線。 目前,關于地方土地出讓價格的法規,主要是“招掛拍”制度;關于土地收支管理的法規,主要是2006年的《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》。問題是,相關政策法規,對土地出讓收入使用范圍的規定過于籠統,地方政府制定相關細則的權力過大,土地收入的管理和使用都不規范。 其實,問題的根源在于,直到現在,巨額的土地出讓收入依然屬于“預算外收入”,“預算外收入”就不可避免地“預算外使用”,打監管的擦邊球也就再正常不過了。早在2006年,財政部就要求將土地出讓收支全部納入地方預算。實際上,到了2010年,中央和地方預算草案才首次將國有土地使用權出讓收入納入預算。可是,問題依然沒有解決。土地出讓收入納入了預算管理,卻還是沒有納入預算收入。地方政府依然是,沒錢了,就賣地;想錢了,還是賣地。 根據現代陽光財政的法治精神,各級政府的全部收入和支出都要納入預算,“除涉及國家秘密的內容外,各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。”然而,將土地出讓收入納入預算收入,出臺規范管理的政策,還只是規范土地出讓管理的一個方面。基于地方政府土地出讓的系列問題,通過立法,將土地出讓規劃、定價、收入、支出等全部關進“籠子”,這是現實之需,民意所向。當然,在目前的高房價下,應盡快解決的是,如何讓土地出讓收入“羊毛用在羊身上”,不再成為房價走高的單邊推手。
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