審計署啟動改革開放以來的第二次全國性地方政府的債務(wù)審計還只是防控債務(wù)風(fēng)險的第一步。未來勢必推進(jìn)以“全口徑預(yù)算”為突破口的新一輪財政體制改革，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，重新調(diào)整中央與地方的財權(quán)、事權(quán)分配，通過開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。
繼金融部門“去杠桿化”之后，政府部門“去杠桿化”的進(jìn)程也開始加速。審計署日前宣布將從下月起組織全國審計機(jī)關(guān)審計政府性債務(wù)。這是去年底銀監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》之后清查我國債務(wù)風(fēng)險的又一重大舉措。
近一段時期以來，中國政府債務(wù)問題一直是海內(nèi)外輿論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。中國政府的債務(wù)規(guī)模到底有多大也有諸多版本在坊間流傳。盡管從財政赤字和債務(wù)比率上看，我國還遠(yuǎn)未達(dá)到國際警戒線標(biāo)準(zhǔn)，但政府債務(wù)增速已令財政和債務(wù)風(fēng)險急增。更值得警惕的是，與歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同，中國政府債務(wù)形成機(jī)制與中國式的財政分權(quán)體制有著更為密切的內(nèi)在邏輯，可以說，是“不徹底的財政分權(quán)+預(yù)算軟約束+地方政府惡性競爭+隱性債務(wù)擔(dān)保”形成了中國式政府債務(wù)的風(fēng)險模式。
政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度。回顧改革開放以來我國政府財政體制沿革歷程，其核心問題始終是明確各級政府之間的支出責(zé)任和收入劃分。30
多年間，我國地方財政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。特別是1994年的分稅制改革，清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例,
影響深遠(yuǎn)。自那時以來，我國地方財政收入占比從78%穩(wěn)步下降到了52.1%的水平，而地方財政支出從72%上升到了84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使得地方財政收支矛盾變得越來越尖銳起來，預(yù)算壓力空前擴(kuò)大。
縱向財政的失衡，會產(chǎn)生公共池資源和預(yù)算的軟約束問題。從預(yù)算角度來看，我國的分稅制在實(shí)施中并未取消預(yù)算外資金，當(dāng)稅收收入增長難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府便不能不盡可能地通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來增加可支配財力。特別是在“GDP增長錦標(biāo)賽”與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的過度競爭背景下，地方政府八仙過海，各顯神通，紛紛尋找其他財源，于是，“土地財政”成了這些年來各地方財政的普遍模式。
此外，地方政府財政收入中還有一大部分來自于預(yù)算外收入。近年來，預(yù)算外資金占財政收入的比重在50%至65%之間。預(yù)算外資金的主要用途包括兩個方面：一是為了彌補(bǔ)不匹配的支出和收入缺口；二是為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施籌措資金。鑒于地方政府對預(yù)算外資金的支配權(quán)很大，“軟預(yù)算約束”問題日益嚴(yán)重。
2008年國際金融危機(jī)暴發(fā)后，為求得經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，以地方政府為主導(dǎo)的新一輪投資擴(kuò)張形成一股大潮，地方政府通過表外貸款、企業(yè)債券、銀行間債務(wù)融資等形式“加大杠桿”，大量社會資金通過信托業(yè)流向地方政府融資平臺。據(jù)中央國債登記結(jié)算公司統(tǒng)計，2012年全年銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券（不包括定向工具）累計達(dá)6368億元，同比增長148%；占銀行間市場當(dāng)年發(fā)行總量的比例達(dá)11%，較上年同期上升7個百分點(diǎn)。這導(dǎo)致了包括政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有部門負(fù)債率的急速上升，資產(chǎn)負(fù)債表隨之明顯惡化。截至去年底，36個地方政府的本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷上升。
由于各地方政府對金融部門的干預(yù)和控制逐漸增強(qiáng)，金融財政化、財政貨幣化特征顯著，結(jié)果是金融部門不良貸款率攀升和資金配置效率下降。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在人民幣信貸中，房地產(chǎn)貸款大約占18%，占中長期貸款的比重在三分之一左右；在房地產(chǎn)貸款中，三分之二左右是住房貸款(主要是個人按揭貸款)，地產(chǎn)和房產(chǎn)開發(fā)貸款分別為8%左右和25%左右。
更為嚴(yán)重的是，在單純追求經(jīng)濟(jì)增長的扭曲政績觀下，不少地方政府在重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的短期行為偏好和扭曲偏向的財政支出結(jié)構(gòu)上越走越遠(yuǎn)，為爭奪市場非合作博弈而形成的地方保護(hù)主義、市場分割和低水平的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象也因此愈演愈烈。大量增量資金投向投資驅(qū)動型領(lǐng)域，造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性過剩，也導(dǎo)致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。
筆者因此認(rèn)為，審計署啟動改革開放以來的第二次全國性地方政府的債務(wù)審計還只是防控債務(wù)風(fēng)險的第一步。短期看，下一步中央政府很可能將允許合格地方政府在市場上公開發(fā)市政債，建立強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的債務(wù)融資體制。而從中期來看，未來中國勢必推進(jìn)以“全口徑預(yù)算”為突破口的新一輪財政體制改革。所謂“全口徑預(yù)算”，是指不僅將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是真正意義上的完整的政府預(yù)算。在“全口徑預(yù)算”下，才可能在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，由此建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。
而從長期性和根本性制度設(shè)計而言，則還將繼續(xù)推動財政分權(quán)的改革，重新調(diào)整中央與地方的財權(quán)、事權(quán)分配，逐漸轉(zhuǎn)換以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，通過開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。完成了這一步，才可能真正解決在中國式的財政分權(quán)體制(
縱向競爭) 和地方競爭體制( 橫向競爭)
雙重背景所導(dǎo)致的存量資產(chǎn)配置扭曲和效率低下的深層次矛盾，才可能從制度根源上化解地方的債務(wù)風(fēng)險。