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    1. 地方政府債務償還的新思路
      2013-07-24   作者:湯安中(山東師范大學經濟學院教授)  來源:中國經濟時報
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        當前我國地方政府的債務問題,應從單純模糊的總量之爭轉變到分類指導的具體對策上來,方是解決問題的正道。
        目前,地方債總規模究竟有多大?市場爭議頗大,有人認為是10.7萬億元,有人認為是15萬億—18萬億元,更有人認為是20萬億元,還有人認為如果算上隱性債務還要大。其實,這些輿論只停留在“憂”字上,而對如何解決地方債務的可行性的具體對策,卻幾乎無人論及。這大概與“地方政府本來就不應借債”的計劃經濟傳統觀念有直接關系。
        我以為,在初步市場化的今天,就中國的當前國情而論,我國面積太大,人口太多,發展水平差異懸殊,因此,討論地方債務問題對策必須有所區別。
        地方政府債務可分為三大類:第一類是蒸蒸日上經濟圈。如北上廣深等大都市圈,借債發展是這些高端都市現代化的必走之路。為了抓住先機,他們的每一步發展僅靠利潤的積累已遠遠不夠,必須走負債發展之路,必須充分利用社會閑散資金,通過舉債使閑散資金快速聚集起來變為現代化新創資本,他們的舉債行為就如現代大企業一樣,無可指責,不必為此擔憂。這些大都市圈還包括:滬寧經濟圈、京津經濟帶、廣深港經濟帶、武漢長沙經濟圈,以及西部區的成都、南寧、昆明、西安和鄭州、濟南、大連、青島、福州等經濟圈,他們正處于昂首闊步向高端現代化邁進,雖然他們的借債不屬于不良債務,卻也被統計在10.7萬億元(或20萬億元)的地方政府借務數字之中,他們的借債都不應是“中國經濟之憂”,而屬于“中國經濟之喜”,不要因此“驚呼”或亂加指責。
        第二類是屬于正轉型中的地方政府債務。這部分縣(市)比重最大,難度也極大。債務的巨大風險與機會并存,應該是中央關注的重點。
        這類處于巨大“風浪”尖上的縣(市)多系二三線縣(市),債務的性質及風險也極不一樣。基本上分為兩個層次:第一層次是債務經濟的良性效應正開始萌發,剛進入“產出”期,但還要借債才能進入良性循環圈。這一層次中,縣(市)究竟有多少,各省、自治區要逐個排隊摸底,并成立一個專業化與規模化協調小組來使這一層次的縣(市)的現代化發揮出倍增效應,從而使地方政府前期的債務順利歸還,同時又不影響他們的發展。另一層次是債務仍處在累增的“發酵”階段。這類縣(市)數量大,究竟有多少我們并不清楚。這一層次中,縣(市)的借債具有巨大盲目性、跟從性,甚至不知未來前景如何,許多縣(市)的項目投入在當前經濟下滑形勢下已出現大量“半拉子”工程。他們“再借債難,不繼續借債也難”。而且是違規者多、貪污腐敗嚴重、債務利息重,風險極大。這一層次縣(市)的債務應是當前及今后 “中國經濟之憂”中的最大之憂。我以為,各省、自治區都應設立一個專門小組來應對。坐喊“危機”無益于事。
        第三類是在多重現代化因素疊加壓力下,出現了一批被邊緣化的縣(市)。
        由于我國的改革開放繼續向深度、廣度加速發展,在市場經濟的弱肉強食、生產的集約化、生產性科技的加速、網絡經濟的快速膨脹等多重現代因素的疊加壓力下,一批農業縣、山區縣、邊遠縣及人文環境閉塞的縣,被邊緣化了,應引起我們的嚴重關注。在全國已初步跨入“中等收入”的背景下,他們卻仍處于簡單再生產的農耕社會階段,勉強溫飽,經濟毫無生氣。比如,甘、云、桂10個縣,總人口236萬,鄉村人為208萬人占達88%,2012年財政收入縣均僅為0.54億元,人均233元。很明顯,指望人均財政收入233元要使縣均23.6萬人口的經濟、社會、文化正常運轉是不可能的。因此,這10個縣的實際財政支出高達101.9億元,即縣均為10.2億元,實際支出為收入的近20倍之巨。那么錢從何而來?顯然是中央及省的財政轉移支付及地方政府的借債。
        目前而言,一方面,這些縣(市)的財政轉移支付還將必須繼續,并還要增加以維持這些縣的困難運轉。另一方面,這些縣的政府官員必然要千方百計地發展經濟,于是還要有“擴大再生產”的投入。出路自然是借債,然而政府辦企業在這類地方受制因素太多,結果形成:政府借債發展經濟——虧損——再借債以圖補虧——再虧——再借債。形成了一種惡性循環。正因如此,我們必須改變沿襲下來的舊思路,不能只是根據教科書的理論,通過國民收入的再分配使欠發達地區跟上,不能只是從增加“中央、省財政轉移支付”考慮,這種政策其實只是一種“輸血型”的救急,我們必須改為“造血型”的出路。這是“正能量”的思維。
        這個構思的最核心要點有二。
        一曰:在這些縣城內實行五年免稅政策,并嚴格限制地方政府的非稅收入項目,各種財政收入的減少額由中央和省財政補上。這一對策,有利于市場資源的優化配置、地區差距縮小。同時,可使企業的經營成本大大降低,從而增加他們的競爭力與利潤,使更多資本向貧困縣集聚。如能做到這一點,就會使本地經濟多樣化、生產綜合化,將促使農業轉向現代化與農民就業的增加,從而一改沉悶的農耕社會境況,出現初春的萌動。因此,這個構想的原動力不是免稅那點錢,而在于激發貧困縣的正能量。
        也許有人擔心,免稅太多會影響全局。其實不必過慮。我們可以采取分批的漸進式的免稅制,先搞一部分最貧困縣。據中國縣(市)社會經濟統計資料,全國地方財政收入最少的有143個縣,縣年均僅0.5億元,總額為33.5億元,另外132個縣每縣年均收入0.5億元—1億元,總額為98.8億元,這兩類縣共計地方財政收入為132.3億元,只占全國地方政府當年一般預算的2.1%。于是這里出現兩種算術的算法:第一種是中央及省的財政轉移支付,要增補132.3億元,才能使這些貧困縣的財政收入保持原狀;第二種是中央及省財政轉移支付雖新增132.3億元,但卻有力地推動本地經濟多樣化、繁榮與活力,帶來的社會正效益絕不是132.3億元,而是132.3億+A×X=B,這個B所產生的正能量將遠遠超過那個132.3億元!那個132.3億元像水源日漸枯竭的水塘,而那個“B”卻是一個水源不斷并日漸旺盛流動的大水庫。所借舊債不僅將可償還,還會使全國經濟早日達到劉易斯“拐點”而進入均衡發展。
        二曰:政府采購首選政策。這些縣的落后,還表現在營銷的落后,地點遠離消費。因此,還需要政府這支“看得見的手”扶一把。即五年內政府采購的首選地應是這些貧困縣,凡這些縣能生產的工、農產品,只要符合衛生及安全要求的,要首選這些縣,即使價格比全國平均高10%。有了這條政策,會使資本蜂擁而至,從而喚起農民的現代意識。現代的消費更可以激發出現代生產方式。
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