一個月內三次就行政審批制度改革作出部署，這表明，在機構調整的基礎上，國務院職能轉變已進入具體實施階段。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”、“捉迷藏”、“摻水分”等頑疾。但我們也看到，已經取消的133項審批已經公布了104項，但總體來說含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉變大頭還在后面。依法清理目前的行政審批、推進政府職能轉變，是本屆政府改革、放權的基本路徑。
今年3月17日，在就任國務院總理之后的記者會上，李克強提出，必須從改革行政審批制度入手來轉變政府職能。3月26日下發的《國務院辦公廳關于實施＜國務院機構改革和職能轉變方案＞任務分工的通知》，對行政審批制度改革提出了具體要求。緊接著，4月24日召開的國務院常務會議決定，第一批先行取消和下放71項行政審批項目。僅僅兩周后，5月6日召開的國務院常務會議決定，再取消和下放62項行政審批事項。5月13日，國務院再次就行政審批制度改革做動員，李克強總理要求，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，“優先取消和下放那些含金量高、能激發社會創造活力的審批權”。
一個月內三次就行政審批制度改革作出部署，這表明，在機構調整的基礎上，國務院職能轉變已進入具體實施階段。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”、“捉迷藏”、“摻水分”等頑疾。
中國行政審批制度改革還存在哪些問題和障礙？如何科學合理地設定審批制度改革的目標和任務？如何徹底克服和革除中國行政審批制度中的“頑疾”和“沉疴”？帶著這些問題，中國經濟時報記者日前專訪了中國經濟體制改革研究會高級研究員馬宇。
已經取消的133項審批已經公布了104項，但總體來說含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉變大頭還在后面。
中國經濟時報：新一屆政府組建伊始，就迅速推動旨在轉換政府職能的行政審批制度改革，兩周之內取消和下放了133項行政審批事項。你對這些改革舉措作何評價？
馬宇：國務院部門現有的1700多項行政審批明細單我們還沒有看到。已經取消的這133項審批已經公布了104項，但總體來說含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉變大頭還在后面。
根據我國有關法律，政府設立的行政許可未經公開是不得實施的
（《行政許可法》第五條：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開”）。從執行層面來說，已設立的行政審批事項未公開、或者已經取消的行政審批未公開，都會讓有關政府機構、企業、個人無所適從。這使得審批部門和官員有了黑箱操作、自由裁決的空間；但對被管制的企業和個人來說絕非幸事。
李克強總理說，他看到的一個資料，企業新上一個項目，要經過27個部門、50多個環節，時間長達6個—10個月。而這些審批分散于各個部門，企業往往難以全面、清晰了解。
有鑒于此，為了更好地制定政府職能轉變和改革方案，方便各方監督、避免有關部門玩貓膩，也為了彰顯此次政府職能轉變的決心和力度，建議國務院盡快公布現存的1600多項行政審批清單，標明都是哪些部門具體執行，取消的審批也即時公布。如此，便于各界討論哪些審批該取消、哪些審批該保留？或者有沒有遺漏？遺漏的一經檢舉查實立即取消，并追究相關領導責任。該取消的別打馬虎眼，必須堅決取消。
總體來看，行政審批制度改革至今仍然滯后于經濟社會發展的需要，存在不少問題。利用“紅頭文件”或者規定，以登記、備案、年檢、認定、監制等形式，變相設置審批事項，這類問題是下一步改革的難點。
中國經濟時報：行政審批制度改革已啟動十余年，除剛才講的透明度不夠外，你認為還存在哪些改革不到位的問題？
馬宇：在過去十多年間，國務院分六批共取消和調整2497項行政審批項目，占原有總數的近70％。不過總體來看，行政審批制度改革至今仍然滯后于經濟社會發展的需要，仍然存在不少問題。違法擴權、審批過多過濫，嚴重束縛社會活力、抑制市場創造力、扭曲市場、滋生腐敗。
特別是一些地方和部門行政審批事項仍然較多，一些審批事項程序繁瑣、時限冗長、辦事效率低下；對行政審批設定管理不嚴，未嚴格按照《行政許可法》執行，尤其是對非行政許可審批項目，管理不規范，隨意性較大；行政審批中仍然存在職能交叉、層級過多、權責脫節和多頭審批等問題，一些地方和部門重審批、輕監管和監管不到位的問題比較突出；行政審批運行的監督機制還不健全，導致權力濫用、權錢交易、官商勾結等腐敗現象屢有發生。這些問題都亟待解決。
利用“紅頭文件”或者規定，以登記、備案、年檢、認定、監制等形式，變相設置審批事項，這類問題是下一步改革的難點。
進出口商檢是目前某些審批管理不合法、不合理的典型案例。
中國經濟時報：你長期研究外經貿問題，對進出口商檢有深入研究，可否以此為例分析一下現行行政審批是如何擴張權力的？
馬宇：確實，進出口商檢是目前某些審批管理不合法、不合理的典型案例。目前的出入境檢驗檢疫，其基本依據是2002年10月1日施行的《進出口商品檢驗法》，具體遵循的則是2005年12月1日實施的
《進出口商品檢驗法實施條例》。最核心的《出入境檢驗檢疫機構實施檢驗檢疫的進出境商品目錄》（簡稱《法檢目錄》），就是在這兩個法律、法規的基本原則和具體規定指導下制定出來的，但問題在于，《實施條例》實際已經偏離了《商檢法》的旨意，有違法擴權之嫌；在此《實施條例》基礎上制定的“法檢目錄”，則已經大大背離了《商檢法》。
2002年《商檢法》修訂的一個根本的原則變化，就是從原來的促進對外貿易發展、側重商品質量檢驗，變成為了維護公共利益而進行檢驗檢疫，不再要求檢驗一般的商品質量。但此后的《實施條例》，仍然刻意強調一般商品質量檢驗，其第九條規定：“出入境檢驗檢疫機構對進出口商品實施檢驗的內容，包括是否符合安全、衛生、健康、環境保護、防止欺詐等要求以及相關的品質、數量、重量等項目”。
這就直接導致現行商檢還是把重心放在了一般質量檢驗上，產品無大小、關涉無輕重，統統要檢，以至于目前出口商檢目錄有4491個、進口商檢目錄有4422個
（據2013年版《法檢目錄》），占中國進出口金額的一半左右，商檢批次則占進出口批次的60％上下。而檢驗的內容，更是有近60％屬于常規質量項目。行政權力因此大大擴張。
從國際貿易角度來說，進行大規模出口商檢完全沒有必要。
中國經濟時報：與世界市場經濟體制比較完善的國家相比，中國的商檢制度具體存在哪些問題呢？
馬宇：其一，一個國家的商檢制度，不應對進出口商品質量進行寬泛的大規模檢驗。因為在現代貿易條件下，一般商品質量問題，根本不用政府費心，貿易商自己就完全可以解決。不需要法律、不需要理論，這只是常識：一般商品質量、重量、規格、包裝等問題，貿易商通過合同規定、第三方認證等完全可以控制，即使發生了質量糾紛，也有足夠有效的市場機制來解決，根本不需要政府以“反欺詐”、“保證出口質量”等理由介入。《行政許可法》明確規定，企業能夠自己做主決定、市場機制可以調節、行業組織或中介機構能夠自律管理、政府事后監督能夠解決的，不需要設立行政許可。
其二，一個國家的商檢制度，不應對自己的出口產品進行如此大范圍的檢驗。出口法檢目錄達4491種，連鞋子、布匹、燈泡、喇叭、電扇、鐘表、廚具、螺母、瓷磚都檢。從政府質量監管角度來說，國內的產品生產、銷售已經有了法律規定和標準要求，出口時再進行檢驗屬于重復檢驗，有違法律基本精神，也不符合政府管制的高效、精簡原則，同時還會導致政府部門職能的重疊、工作的扯皮和責任的推諉。1999年政府機構改革中，把國內質檢和進出口商檢合并，本就有統籌政府資源、內外合一的目的，十多年過去，名稱是合了，可國內質檢和進出口商檢仍然是兩張皮。
從國際貿易角度來說，進行大規模出口商檢沒有必要。雖然國際規則并沒有禁止一國政府進行出口商檢，但中國政府代替國外貿易商和外國政府，去檢驗我們的出口商品質量，大大降低了貨物流通效率、增加了企業經營成本，全國每年僅商檢費就超過100億元，加上其他相關收費超過300億元，幾乎占了外貿企業利潤的5％上下。
何況，此舉從技術上說也完全不可行：用國內的標準檢等于沒檢；用對方的標準檢我們又做不到。4491個出口商品理論上可以出口全球210多個國家和地區，則需要約95萬個標準。即使某些產品有國際通行標準，也需要一個個搜集確認。而這些標準又是動態變化的，我們得投入多少行政資源才能完成此事？
其三，一個國家的商檢制度，不應把出口產品的質量標準，定得高于國內銷售產品的標準。有關部門認為出口產品代表國家形象，不檢不行，甚至列舉國外媒體和外國政府對中國產品的指責以資佐證。國內產品質量差為什么不加強國內質量管理，而是放縱了國內只管國外？若是政府資源不夠，國內管不過來，那為什么不內外合一，集中力量加強管理，反而分散行政資源，導致哪方面也管不好？
其四，一個國家的商檢制度，不應用混亂的標準來檢測進出口產品。按國際貿易慣例，包括我國有關法規，出口產品只要符合對方的質量標準就行，不需要我國的商檢部門再替對方政府和企業“把關”，但我們的商檢也要檢，而檢驗標準有時卻用我們的，有時用對方的，有時又用第三方的。筆者曾經聽過一個極為荒謬的案例：某企業向非洲出口一批祭祀用品，商檢部門卻按照發達國家小孩玩具、服裝的標準去檢測什么重金屬、甲醛含量，實在讓人哭笑不得。如今多達近9000種的法檢產品，相當一部分沒有全國統一的檢驗標準、合格評定程序，有的標準采用國外的，有的標準是各地商檢局自己制定的，導致商檢官員有極大的自主裁量權，既違反了中國法律的有關規定（沒有明確的標準、合格評定程序的事項不應設立行政許可），同時又給企業正常貿易造成了極大困擾。
其五，由于目前商檢的不合理，導致眾多企業陷于兩難處境，要么依法報檢，則貿易難以正常進行乃至虧損；要么逃檢，查到就是違法，輕則罰款，重則判刑。即使如此，企業的生存本能仍使某些地方的逃檢率超過90％。而商檢、海關若嚴格執法，則可能困死企業，不符合政府服務企業、發展經濟的根本宗旨；若睜一眼閉一眼，則可能屬于瀆職違法——當然也有人借機違法生財。
據我調查分析，目前我國進出口商品檢驗種類（法檢目錄）和商檢內容有高達80％－85％是不適宜的，再加上檢驗標準和合格評定程序存在諸多缺陷，嚴重制約了中國對外貿易的良性發展，已成為中國貿易便利化的最大阻礙。譬如，現行商檢制度就嚴重制約了中國服裝出口及服裝業的發展。
正如其他政府管制過度的領域一樣，商檢亂象之下，企業怨聲載道，個別人卻利用權力、通過壟斷報檢和檢驗檢測大獲其利。或許，越是如此，越是積弊難返，違法商檢至今無法可治。
政府放權，讓社會的歸社會、市場的歸市場，也是我國行政管理體制改革的大方向。在這個過程中，全國人大作為國家最高權力機關和立法機構，其監督和制約至關重要。
中國經濟時報：那么，如何對現行商檢制度予以除弊興利呢？
馬宇：我國進出口商檢制度設計和實施，在法規制定、法檢目錄確定、檢驗內容、檢驗標準以及檢驗操作等方面存在諸多問題。為此，我建議全國人大常委會按照有關法律規定，對此進行審查。
第一，審查《進出口商品檢驗法實施條例》是否違背《商檢法》。2002年《商檢法》要求進出口商檢的重心從原來企業層面的一般商品質量檢驗轉變到為了維護社會公共利益而進行衛生、安全檢驗檢疫。但后來制定的《實施條例》卻沒有準確體現這一法律要求，直接導致法檢目錄制定存在極大隨意性，法檢目錄過于寬泛、目錄結構嚴重不合理，在檢驗內容上也嚴重偏離了
《商檢法》要求，迄今為止依然以常規商品質量檢驗為主。
目前的進出口商檢制度不但不能很好地維護社會公共利益，反而阻礙了正常貿易發展，成為貿易便利化的最大障礙，給企業造成了巨大負擔，嚴重制約了我國企業國際競爭力的提高。據測算，不合理商檢導致每年減少出口數百億美元，對我國就業和產業結構優化升級造成了一定負面影響。同時，擴張了政府行政權力，造成了普遍的尋租行為和嚴重腐敗。
市場經濟是法制經濟，政府必須依法行政。但由于多種原因，我國一直存在行政主導、部門立法傾向，在實際操作中往往是法規效力大于法律、文件效力大于法規，行政部門違法擴權、自我授權現象嚴重。進出口商檢領域中存在的問題，也是這方面的突出表現。
第二，審查進出口商品法定檢驗目錄的確定是否合法。目前我國列入進出口法檢目錄的商品共有8913種，占全部進出口商品種類的一半左右，占進出口貿易批次和金額的60％左右。并且，法檢產品目錄還在不斷擴大，2005年至2013年間，法檢目錄增加了2346個，增長了35．7％；其中出口法檢目錄由3361個增加到4491個，增長了33．6％。而列入或不列入法檢目錄的法理依據、科學依據是什么？卻從未有明確、細化的標準。
第三，審查法檢目錄商品檢驗的內容是否合法。目前法檢的工作重心放在了一般質量檢驗上，法檢目錄中不涉及“公共利益”的占一半以上，有近60％的法檢內容都屬于商品常規性能（質量、數量、重量、規格、型號、包裝等）檢驗。
第四，審查對出口商品進行法檢是否合法。在目前的法檢目錄中，出口商品有4491種，占50．4％，比進口法檢還多69種。而在實際進出口檢驗中，出口法檢所占的比例更高。法定商檢既然是為了維護我國的社會公共利益，就決不應該把工作重心放在出口法檢上，何況商檢部門出具的檢驗證單并不向出口商和進口商提供，也不為供需雙方所認可。實際上，不論是我國的出口商還是國外的進口商，對于產品質量控制的動力、壓力、意識、機制和能力等方面都要比政府部門強得多，根本不需要政府介入。
并且，在國內質量監督管理基礎上，再另行設立一套出口產品質量監管體系，從法理和常理上也說不通。其他國家的質量監管機構，都沒有單獨對出口產品設立另外的監管體系。我國行政資源緊張，國內質量監管任務繁重，嚴重的質量安全事故頻發，理應強化國內質量監管，而不應把寶貴的行政資源配置在毫無意義的出口質量監管上。只要搞好國內質量監管，出口質量提高就有了堅實基礎，根本無需出口法檢。
從操作角度來看，大規模出口法檢也不可能做到。
第五，審查對若干進出口商品實施法定檢驗的具體行政行為是否合法。對于進出口商品實施法定檢驗，是一種強制性的行政行為，屬于行政許可范疇，其設立原則無疑也須遵循《行政許可法》。
《行政許可法》第十三條規定，“通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調節的；（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。”在我國目前行政擴權嚴重的情況下，更應依法限制行政權力自主擴張。
目前的進出口法檢中，無論是法檢目錄確定，還是檢驗內容以及檢驗標準制定、合格評定程序設立等環節，都有違這一基本原則和法律規定，涉嫌把屬于市場規范范疇、企業自主決定的事務劃入了政府行政執法范疇。
依法行政，是我國政府管理的基本原則。“把權力關進籠子”，是我國政府機構改革、職能轉變的基本要求。政府放權，讓社會的歸社會、市場的歸市場，也是我國行政管理體制改革的大方向。在這個過程中，全國人大作為國家最高權力機關和立法機構，其監督和制約至關重要。
李克強總理強調，“履行政府職能必須依靠法治”，“無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行”。依法清理目前的行政審批、推進政府職能轉變，是本屆政府改革、放權的基本路徑。