地方政府自行發債與地方政府自主發債存在著諸多區別，不能將兩者混為一談，而自主發債是未來我國地方政府發債模式的發展方向。因此，建議提請全國人大重新審議修訂《預算法》修正草案或者盡快制定出臺一些特別規定，允許地方政府發行市政債券等地方政府債券，以賦予地方政府自主發債的法律權力，明確地方政府作為獨立民事主體自主發債的法律地位；應當創造相應條件，促使地方政府從自行發債逐步轉向自主發債。　
　　2013年7月4日，財政部印發的《2013年地方政府自行發債試點辦法》指出，經國務院批準，2013年適當擴大自行發債試點范圍，確定2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省和山東省開展自行發債試點，其中江蘇省和山東省是首次獲準開展自行發債的試點地區。和原來的代理發債相比，盡管允許地方政府自行發債是一次突破，然而地方政府自行發債不同于自主發債，兩者不能混淆。

　　一、地方政府自行發債試點擴圍

　　在現行法律框架下，地方政府發行地方政府債券還面臨法律障礙。對地方政府發債“堵”的結果是，地方政府利用各種手段背負著大量的隱性負債，面臨很大的潛在債務風險，其中不少隱性負債已經轉化為銀行的不良貸款。
　　2009年，在國際金融危機愈演愈烈的背景下，由財政部代理發行地方政府債券，并代辦還本付息事宜。這種代發代償的地方政府發債模式一直延續至今。為積極探索建立規范的地方政府舉債融資機制，2011年10月20日財政部印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省和深圳市在中央確定的地方政府債券年度發行總規模內率先試點自行發債。這標志著地方政府自行發債正式拉開了序幕，開啟了破冰之旅。2013年7月4日，財政部適當擴大了自行發債試點范圍，允許上海和浙江等6個省（市）開展自行發債試點。和前兩年相比，今年江蘇和山東兩省被納入自行發債試點范圍，這是地方政府自行發債試點運行一年零八個月后自行發債試點地區的首次擴容。
　　根據今年財政預算草案，預計2013年地方政府債券發行額度將達到3500億元，創下自2009年開始發行地方政府債券以來的新高，其中700億元為地方政府自行發債。自地方政府自行發債試點以來，試點地區都成功發債，利率價格保持正常區間。2011年、2012年、2013年地方政府自行發債規模分別為229億元、289億元和700億元，今年自行發債規模增速較去年大幅上升116個百分點，呈現逐年加速遞增的態勢；2011年、2012年、2013年地方政府自行發債規模占當年地方政府發債總額的比例分別為11.45%、11.56%和20%，今年自行發債規模占比較前兩年大幅上升約8個百分點，說明自行發債在地方政府發債中所處的地位正逐步提高。

　　二、地方政府自行發債不同于自主發債

　　自行發債是指試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省（市）政府債券的發債機制。與原來的代理發債相比，允許地方政府自行發債是一次突破，取得了一定的進步，但是自行發債是從代理發債走向自主發債的一個過渡形式，本質上并未改變財政部的代發代償機制。此次適當擴大自行發債試點范圍仍具有嘗試的性質。筆者認為，地方政府自行發債不同于自主發債，兩者不能混淆，區別主要是：
　　1、從地方政府擁有的自主權來看，自行發債中地方政府擁有的自主權相對較小。根據《試點辦法》規定，地方政府自行發債仍然實行嚴格的年度發行額度管理，全年發債總額受當年發債規模限額的約束，僅僅是對于年度中的發債次數、每次發債的時點和規模擁有一定的自主權。而自主發債中地方政府則擁有充分的自主權，不實行年度發行額度管理，沒有年度發債規模限額的約束。在美國，是否發行市政債券完全由本級政府決定，一般必須經當地公民全體投票表決或議會表決通過方能發行，但是州及州以下地方政府發行市政債券要受經常性預算平衡和嚴格的會計準則的限制。根據Wind的統計數據計算，2004-2010年期間，美國長期市政債券發行額與GDP的比率均值為2.69%，中位數為2.64%，最大值為3.04%；長期市政債券發行額與州及州以下地方政府可支配財力的比率均值為13.80%，中位數為12.80%，最大值為17.60%。美國長期以來的實踐經驗表明，市政債券的這些重要比率數值處于安全區域，是相對適當的，非常值得我國借鑒和參照。
　　2、從發債模式看，地方政府自行發債仍然采用代發代償機制，即由財政部代理發行地方政府債券，并代辦還本付息事宜，地方政府與財政部之間存在委托代理關系。代發代償的發債模式在實踐中容易造成償債主體定位不清，使得中央財政實際上擔當了“最后償債人”的角色，導致地方政府債券的國債色彩較濃，因此也被稱為特殊國債性地方債。2011年11月開始實施的地方政府自行發債試點并沒有從根本上解決以上問題。而自主發債則是由地方政府或者其授權機構和代理機構自身發債，并辦理還本付息事宜，完全脫離了代發代償機制，地方政府或者其授權機構和代理機構與財政部之間不存在任何的委托代理關系。地方政府自主發債中，償債主體定位清晰，發債主體、募集資金使用者和償債主體均是地方政府或者其授權機構和代理機構，三者是統一的。
　　3、從發債依托的信用基礎來看，地方政府自行發債仍然采用代發代償機制，依托于國家信用，以國家信用作保障，一旦地方政府無法償債，最終仍將由中央財政兜底。而自主發債依托于地方政府信用，以地方政府信用作保障。在美國，一般責任債券（General Obligation Bonds）由州和地方政府發行，以發行人的完全承諾、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還；收益債券（Revenue Bonds）是由地方政府的授權機構或公共實體單位發行的公共項目建設債券，以發行人所經營項目的收入能力和財務自立能力作為擔保，其償債資金來源主要是特定公共項目的未來現金流。總體而言，收益債券的信用質量要低于一般責任債券。
　　4、從發債主體看，自行發債雖然發債主體是地方政府，但代理發行人卻是財政部。而且，在地方政府自行發債試點時期，發債主體僅限于試點省（市）。而自主發債中，發債主體是地方政府這一政治實體或者其授權機構和代理機構。比如，美國市政債券發行人可以是州及州以下(市、縣)地方政府或其授權機構，不局限于某個級別的政府，州和州政府機構、市政府、地方機構、公立大學占市政債券發行人總數的比例分別約為39%、40%、18%和2%。美國8萬多個州以下地方政府中大部分擁有發行市政債券的權力，除了少數地方政府屬于大規模發行人（稱為知名機構）以外，大多數地方政府屬于小規模發行人（稱為地方性知名機構）。
　　5、從發行利率看，地方政府自行發債采用單一的固定利率形式。《試點辦法》規定，試點省(市)發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。而自主發債采用固定利率、可變利率和其他利率三種形式。1996-2012年期間，美國固定利率市政債券發行量占比始終最大，可變利率市政債券發行量占比其次。標售利率證券(Auction Rate Securities， 簡稱ARS)具備傳統浮動利率債券的優點，可以規避因固定利率與浮動利率錯配所帶來的風險。ARS的利率每隔一段時間通過市場投標重新設定，反映了該類債券市場的實際情況，其靈活的定價機制得到了市場的認可。鑒于其利率隨市場變動而變動，且流動性較強，標售利率市政債券(Municipal Auction Rate Securities， 簡稱MARS)已成為美國市政債券的重要組成部分。
　　6、從發行期限看，地方政府自行發債為中期債券。《試點辦法》規定，2013年地方政府債券期限為3年、5年和7年。而自主發債大多為長期建設債券。比如，美國市政債券除了少量短期融資券外，絕大多數是長期債券，發行期限從1年到30年甚至更長期不等。根據美國證券業和金融市場協會的統計數據顯示，1996-2012年期間，美國市政債券的平均到期期限在15-22年之間。
　　7、從發行方式看，地方政府自行發債采用單一的招標方式。而自主發債采用公開發行和私募發行兩種方式，其中公開發行又可細分為競拍(也稱競標)發行和議價發行兩種方式。在美國，一般責任債券通常采用競拍發行方式，收益債券通常采用議價發行方式。1996-2012年期間，發行量最大的始終是議價發行方式，其次是競拍發行方式，這是由于美國收益債券年發行規模遠大于一般責任債券年發行規模。
　　8、從信用評級制度看，地方政府自行發債尚未建立該制度。由于目前地方政府的財政紀律還不夠嚴格，地方政府的財政信用尚未構建，地方財政預算約束軟化，地方財政預算執行的透明度比較低下，難以對發債主體進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力測算。《試點辦法》規定，試點省（市）應當積極創造條件，逐步推進建立信用評級制度。而地方政府自主發債中，建立了完善的信用評級制度和健全的信用評級指標體系，制定了合理的信用評級標準，能夠對發行人進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力判斷，以便為地方政府發債奠定扎實的信用基礎，充分發揮信用評級的風險預警功能，降低地方政府債券違約率。在美國，專業信用評級機構（如標準普爾、穆迪和惠譽等）對一般責任債券進行信用評級時主要評估發行人所處的整體社會經濟環境、總體債務結構、經常性預算政策的穩健性和管理能力、地方稅收收入及構成比例等因素，對收益債券進行信用評級時主要評估特定公共項目能否產生用于滿足償付債券持有人要求的充足現金流。
　　由此可見，地方政府自行發債與地方政府自主發債存在著諸多區別，不能將兩者混為一談，而自主發債是未來我國地方政府發債模式的發展方向。因此，建議提請全國人大重新審議修訂《預算法》修正草案或者盡快制定出臺一些特別規定，允許地方政府發行市政債券等地方政府債券，以賦予地方政府自主發債的法律權力，明確地方政府作為獨立民事主體自主發債的法律地位；應當嚴格執行財經紀律，構建地方政府的財政信用，強化地方財政預算約束，提高地方財政預算執行的透明度；應當引入市場化的專業信用評級機構，進一步完善信用評級制度，建立健全的信用評級指標體系，制定合理的信用評級標準，從而促使地方政府從自行發債逐步轉向自主發債。