當前經濟增速持續放緩,直接影響到政府財政收入,部分省市區出現稅收收入大幅負增長現象,也讓“過頭稅”死灰復燃。正值此時,近日全國人大常委會通過了修改《稅收征管法》的決定,國務院法制辦公布修改草案,向社會征集意見,進而引發各界關于如何公平稅收征管程序的討論和爭議。 面對“過頭稅”、“三亂”問題的死灰復燃,財政部和國稅總局多次明確要求禁止,但卻成效有限,透射出諸多制度性牽制因素。具體而言,當前中國有《預算法》,卻缺乏政府會計制度,使政府每年量入為出地制定財政預算收支,在稅務部門征稅中,變成主要按預定收入的行政指令征收稅費。正如原全國人大預算工作委員會主任余光遠直陳,實際稅收征管過程是依據上級下達的指令性、指標性任務征稅,而不是按稅法的相關規定依法征稅,即在稅收充裕年份,稅收征管相對較松,而在財政收入緊張時,對納稅人翻老賬,甚至在清繳欠稅無法達標時,“過頭稅”和預繳稅款自然成為殺手锏。 同時,稅收法定體系不完善導致“無法可依”。目前只有企業所得稅、個稅等通過人大立法,其他的增值稅等都基于國務院管理條例計征,這源自1984年全國人大授權國務院改革工商稅制和發布試行有關稅收條例。然而,2000年通過的《立法法》明確規定稅收制度只能制定法律,并于2009年明確廢止了1984年的授權,確定稅收法定原則。顯然,增值稅等未能以法律形式確立,使稅收法定原則面臨稅種法缺位,而程序法不到位之窘境,導致指標征稅習以為常。 更備受困惑的是,正在修訂的《稅收征管法》不僅未能有效貫徹開門立法理念,避免部門立法弊端,而且保留原稅收征管法第88條行政復議和納稅前置條款,即納稅人與稅務機構發生爭議時,納稅人必須繳納相關稅款和滯納金等后,方可依法申請行政復議,進而未能降低納稅人訴訟難度,使納稅人繼續處于不利博弈地位。 顯然,現行《稅收征管法》事實上營造了一個有錢可行政訴訟和復議,無錢則不能的格局,這在納稅人與政府博弈話語權不對稱,司法行政化和獨立性不足,且現行《行政訴訟法》原則性過強和自由裁量權過大等條件下,納稅人即便勝訴也面臨贏官司卻難以有效挽回損失的結果,即目前納稅人稅負相對較重,且納稅對私人部門具有剛性現金流支出特征,這已使企業在產能過剩下經營現金流持續為負,此時為完成財政收入指標而進行“過頭稅”等將顯著加劇企業風險,如6月的所謂
“錢荒”,一個重要原因就是清繳稅款對企業現金流的占用等。 由此可見,當前有效避免稅收征繳等方面的亂象,首先需以開門立法形式重塑稅收法定原則,完善《稅收征管法》,呵護稅收程序正義,并通過完善《預算法》,構建政府會計制度等,避免政府財政收入指標化。 同時,進一步清理整頓地方債,即部分具有經濟可行性的地方債通過市場實行資產證券化,部分要求金融機構自行消化,剩下的則中央政府通過發行國債置換,改變地方政府的經濟建設功能為經濟規范和服務功能,才能有效避免地方因財政收入下降而通過“過頭稅”等創收。 當然,目前不宜放行地方市政債,因為中央與地方政府是上下級關系,而非聯邦制特征,這使中國不適合借鑒美國等的市政債模式,以立法允諾地方舉債,否則勢將導致公地悲劇,即地方債最終依然是中央政府或有債務,使地方政府傾向于多發市政債,透支中央政府信用。
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