據國家審計署公布的最新審計結果顯示,截至2012年底,36個地方本級政府性債務余額為38475.81億元,比2010年增加4409.81億元,增長了12.94%。其中,9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%。
雖然從債務余額增長速度來看,地方債務兩年只增長了12.94%,低于同期GDP和財政收入增長速度,但從當年舉債規模占全部債務的比重來看,2010年及以前年度舉借20748.79億元,占53.93%;2011年舉借 6307.40億元,占16.39%;2012年舉借11419.62億元,占29.68%,就高于GDP和財政收入增長速度了。因為,絕大多數地方都是以新債還舊債,并不斷擴大政府債務規模。
這意味著,地方政府債務沒有因為相關規定和要求在減少,而是繼續在增長。要注意的是,隨著“土地財政”規模的縮小,政府債務償還的資金來源渠道也越來越窄。一些地方即便將土地出讓收入全部用于償還債務,也是“資不抵債”。
而隨著地方能夠產生土地出讓收入的建設項目日益減少,真正的公共設施項目數量日益增多,土地出讓收入的來源也將逐步減少,不僅償債的能力越來越弱、壓力越來越大,而且只要地方政府的政績沖動不降低,舉債的內在動力也會進一步增強。
地方債務如此膨脹,且沒有任何風險意識,除政績需要透支未來之外,與政府債務和財稅體制的關系扭曲,也是完全分不開的。
眾所周知,1994年推行的休稅制財政體制,當時是符合經濟社會發展要求的,但此后沒有對財稅體制作任何調整。2003年放開房地產市場,等于給地方政府“堤內損失堤外補”挖了一個大大的決口。這形成了公共財政和土地財政兩套運行體系,且土地財政的功能作用被地方政府發揮到了極致,公共財政的功能作用大大弱化,分稅制財政體制的作用也基本處于負面和消極狀態,導致政府債務和財稅體制的關系嚴重扭曲,債務的增長也完全不受財稅體制的約束。
如果在財稅體制運行過程中,能夠根據中央財政收入增長和事權界定情況,及時對財稅體制作出調整,并將土地財政有效納入到財稅體制約束范圍,那么,土地財政就不可能成為地方政府的主要依靠。
毫無疑問,要化解地方債務風險,解決地方政府只知花錢、不想還錢的問題。除調整政績考核體制之外,更重要的還是要加快調整現行財稅體制,完善分稅制財政體制,讓中央與地方在財權和事權的界定方面相對科學、合理,讓地方不再過度依賴土地財政。從而,理順財稅體制與地方債務的關系,使地方債務受到財稅體制的有效約束。
當然,單純依靠財稅體制改革,理順財稅體制與地方債務的關系,還不足以在短時間內化解地方債務風險。但有一點可以肯定,地方債務不會再惡性膨脹、不會再出現債務被懸空的風險了。如果能夠再輔之以政績考核體制的改革,地方債務就會步入良性發展軌道。