國家審計署日前發布地方政府本級政府性債務審計結果公告顯示,36個地區2012年底債務余額共計3.85萬億元,比2010年增加4409.81億元,增長了12.94%。專家認為,目前一些地方政府靠舉債出政績、大肆借錢融資的做法較為普遍,這也直接導致了地方政府債務規模增加,償債壓力和債務風險逐漸加大。
正常情況下,財稅體制可以對政府債務形成硬約束,使政府債務在體制允許的范圍內進行變動,避免出現各種風險。相反,如果體制本身不合理或存在某些缺陷。那么,政府債務的變動將產生各種各樣的風險。
中國的政府債務,就中央層面來看,應當是比較規范而可控的。萬億以內的財政赤字,與多數國家相比,都是安全性較好的。更重要的,中央財政赤字的增長也與財政收入的增長相適應,財政赤字的增長慢于財政收入增長。
從地方層面來看,情況就大不相同了。一方面,地方債務的增長速度過快,多數地方債務增長速度遠高于財政收入增長速度;另一方面,償債機制沒有建立,如專家所言,地方政府只想著如何花錢,從沒想過如何還錢,以至于多數地方債務都出現了“懸空”,9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率甚至超過100%。雖然從債務余額增長速度來看增長了12.94%,低于同期GDP和財政收入增長速度。但絕大多數地方都是以新債還舊債,并不斷擴大政府債務規模。尤其值得注意的是,隨著“土地財政”規模的縮小,政府債務償還的資金來源渠道也越來越窄。按照審計署提供的數據,2012年底,4個省、17個省會城市承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元,占這些地區債務余額的54.64%,也就是說,這些地方即便將土地出讓收入全部用于償還債務,也是“資不抵債”。更何況,這些地方根本不可能將土地收入全部用于償還債務。隨著地方能夠產生土地出讓收入的建設項目日益減少,真正的公共設施項目數量日益增多,土地出讓收入的來源也將逐步減少,不僅償債能力越來越弱、壓力越來越大,而地方政府的政績沖動不降低,舉債的內在動力也會進一步增強。
1994年推行的分稅制財政體制,從當時的情況來看,是符合經濟社會發展要求的。但此后的20年,我國沒有對財稅體制進行調整,并在沒有對現行體制做調整和完善的情況下,于2003年放開了房地產市場,等于給地方政府“堤內損失堤外補”挖了一個大大的決口。如果說2003年前的十年,分稅制財政體制的作用是正面的、積極的,是有利于經濟社會發展的話。那么,2003年以后的十年,就形成了公共財政和土地財政兩套運行體系,土地財政作用被地方政府發揮到了極致,公共財政的功能作用則大大弱化,導致政府債務和財稅體制的關系嚴重扭曲。
如果在財稅體制運行過程中,能夠根據中央財政收入增長和事權界定情況,及時對財稅體制作出調整,并將土地財政有效納入到財稅體制約束范圍,土地財政就不可能成為地方政府的主要依靠。更重要的,如果能夠充分認識到分稅制財政體制的缺陷,并主動、積極地對體制作出調整與完善,也就不會給房地產市場調控帶來如此大的壓力和阻力。
毫無疑問,要化解地方債務風險,解決地方政府只知花錢、不想還錢的問題,除調整政績考核體制之外,更重要的還是要加快調整現行財稅體制,完善分稅制財政體制,讓中央與地方在財權和事權的界定方面相對科學、合理,讓地方不再過度依賴土地財政。從而理順財稅體制與地方債務的關系,使地方債務受到財稅體制的有效約束。
當然,單純依靠財稅體制改革,理順財稅體制與地方債務的關系,還不足以在短時間內化解地方債務風險。如果能夠再輔之以政績考核體制的改革,地方債務才能步入良性發展軌道。