日前,審計署公布了36個地方政府本級2011年以來政府性債務的審計情況公告。這是繼兩年前首次公布全國地方政府債務總體情況之后,審計署又一次公布重要的地方債務數據。數據顯示,一些省會城市償債率指標偏高。2012年有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%,最高的達188.95%,如果加上政府負有擔保責任的債務,債務率最高的達219.57%。有13個省會城市本級政府負有償還責任債務的償債率超過20%,最高的達60.15%。 結合上一次數據,大致可知:最近兩年來地方政府舉債促發展、舉債出政績的做法并未從根本上收斂,地方政府債務規模可能還在增加之中,局部地方的償債壓力和債務風險逐漸加大。 此輪地方債問題,從直接原因看是2009年4萬億刺激計劃的結果,但追根溯源,地方債快速膨脹、局部風險快速聚集,則與以前屢發的地方財政金融問題有著相同或類似的機制。正是這些機制的綜合作用,讓地方政府債務呈現出“軟約束”特征。 首先是地方和中央關系的扭曲。在中央政府充當最終隱性擔保者角色時,地方政府舉債自然顧慮更少。早期,地方政府、國有企業在向國有銀行借錢時,基本上不考慮還錢的壓力,“借”來的錢可以發展企業和地方經濟,最終還不了錢,成本則由全國人民負擔。這種情況下,自然是能“借”到多少就借多少。今天,一些地方政府之所以債多不愁,與借債對象是國有銀行就有著直接關系。 民間有一種現象,就是借債越多底氣越足,這種情況在地方政府身上也某種程度存在。只要將自己與金融安全捆在一起,就可以倒逼中央政府不敢緊縮經濟,不敢對房地產調控出真招,一些地方政府和社會上某些人確實就是這種思維方式,在這種心理狀態下,債務對地方政府的約束自然無力。 其次,現行政績制度刺激了地方政府的短期行為,使地方政府舉債時嚴重忽視風險,甚至無所畏懼。地方官員由上級任命,而其重要依據就是經濟指標,特別是國內生產總值增長數字,這種政績制度下追求增長成為官員“理性選擇”,而為了實現增長,自然會采取各種手段。當人大機構和當地民眾無法有效制約官員時,超過承擔能力的舉債自然成為手段之一,甚至是最主要的手段。還有一種情況是,部分民眾看不到負債的長期后果,而被短期可見的經濟變化所迷惑,自覺放棄了對當地政府舉債的監督,甚至認為大舉負債搞建設是官員有魄力的表現。這也是地方政府敢于、樂于不計后果舉債的原因之一。 政績激勵和約束軟化必然導致短期行為。有了政績可以升官,麻煩可以留給下一任官員,后遺癥由當地老百姓承擔,地方官員自然什么也不用怕了,什么債務率指標,什么償債能力統統拋諸腦后,只要自己任內不出現債務危機就可以了,或者是出了債務危機時暫時應付、掩蓋過去就萬事大吉。我們看到,2011年審計報告公布后,中央政府加大了對平臺融資的規范和清理,地方政府從銀行借債越來越難,于是通過信托、建設—移交(BT)和違規集資等方式變相融資、違規融資的現象迅速蔓延,中央政府的監管措施輕易地被地方繞過,一些地方的債務還在以很快的速度增長。 第三,政府經濟權力過大也是導致債務膨脹的重要原因。正如審計署所指出的那樣,一些地方政府將償債的希望寄托在土地財政上。今天,中國各地方政府的“商業模式”十分簡單:一邊通過舉債來搞基建,一邊通過賣地來取得財政收入并以之作為償債的來源。這個模式順利運轉下去的關鍵是土地市場,一些地方政府之所以對土地市場抱以樂觀預期,正是相信自己手中的權力可以控制與房地產相關的整個鏈條,可以維持土地市場的暢旺。這種虛幻的自信心理,也是地方政府敢于大膽借債、高成本借債的動力之一。 客觀地看,在目前階段地方政府承擔著一定的基礎建設任務,出現一定程度的地方政府債務是正常現象,應該通過債務工具規范化,加大信息透明度等措施來控制其風險。但值得注意的是,一些體制性因素導致地方債務出現了嚴重的軟約束問題,從長遠看,這種軟約束體制是比具體債務數字更危險的因素。計劃經濟時代,與國有企業預算軟約束相伴生的投資饑渴癥和低效率,最終使計劃經濟無法持續。同樣,地方政府的債務軟約束,將會嚴重影響地方經濟的可持續發展,以從上而下的監管約束其膨脹固然必要,但從長遠看,更重要的是從中央地方關系調整,消除中央地方博弈中的道德風險,徹底改變官員產生和提拔方式,消除地方政府直接參與經濟運行權力等方面著手,建立起地方財政預算硬約束機制,發揮債務的正面意義,預防債務危機,使地方財政處于長期可持續發展軌道。
|