在中國經濟增速回落、高房價鋌而走險、影子銀行突飛猛進的情況下,中國的商業銀行和地方債務風險普遍被外界所擔憂。
中國究竟有多少地方債務?到目前為止還沒有一個準確的定數。好在中央政府已經意識到了地方債務風險,明確提出要“完善地方政府債務風險控制措施”。現在中國銀監會也已經開始整治平臺貸款,對房地產和“兩高一限”的貸款已經發出了風險警示,并對外界擔心的“影子銀行”祭出了鐵拳,關閉丙類賬戶。同時,中國證監會也掀起了對債券市場的監管風暴,這些無疑表明中國新一屆政府正在全力化解中國金融體系的風險,宏觀決策意識已經發生了調整,不再通過“攤大餅”的方式在“發展中”掩蓋矛盾和解決問題。
但要徹底、快速地解決地方債務問題并不是一件容易的事情。尤其在各地換屆之后,面對經濟增速回落和財政收入縮減、土地財政“捉襟見肘”的情況下,地方政府融資的迫切性和意愿非常高,都想通過舉債來緩解燃眉之急,并想快速地修飾本地的經濟數據和裝飾自己的城市名片,地方性融資平臺不但不能及時還舊賬,反而舉借新債的沖動更為強烈。
要限制地方政府賣地和債務擴張更非易事,為此,中國人民銀行行長周小川早在去年4月份就提出了對地方債務的約束和激勵機制,主旨是想表達通過債務屬地化或本地化來約束發債主體的沖動,避免債務外延產生的火燒連營,但實施起來仍有諸多阻礙。
以美國為例,他們發債的目的就是為了向全世界舉債來維系債務消費的模式,如果只把美國的國債賣給美國人,美國人肯定不會干,雖然屬地化、本地化有諸多好處,不會像次貸危機、歐債危機那樣出現全球蔓延,但這不符合美國債務擴張和美元霸權的戰略意圖,如果不讓美國對外發債,量化寬松的印鈔行為就難以為繼。若將中國的地方債出售給當地居民,來約束地方政府更行不通,除非行政體制改革,讓地方政府變成真正的服務型政府,居民具有參與決策和監督地方政府行為的權力,否則約束機制無從談起。
我們實施起來并非易事,我們應該朝著“約束機制”這條路來走,讓地方政府的財政收支和公共服務公開透明,走向陽光化,減少腐敗和浪費,避免地方政府的“大躍進”,防止制造地方債務危機和制造“代際不公”。我們知道長期的政府債券往往都具有“跨代分配”的特征,前人短期舉債后人長期來還,這樣會制造諸多代際不公平現象。尤其在目前中國地方長官任命制的背景下,很多官員的任期都像走馬燈一樣,而且很多新官上任都要燒“三把火”,于是一些地方政府都采取“長借短用”、“跨代分配”的長期政府債券來彌補財政資金缺口,將長期政府債券用來實現地方政府負責人的短期目標,即在短期之內政績最大化,而將大量的還款責任延續給后人,這種行為在短期之內雖然會刺激經濟,但卻會損害長遠利益。地方政府盲目的GDP擴張會提前攫取社會資源和經濟增長的后勁,會制造一大堆的“產能過剩”和腐敗工程。因此,地方政府要量入為出,不能再大規模舉債和無限度擴張。
從《預算法》修正案草案公布的內容來看,決策層對地方政府自行發債還是持謹慎態度,對地方債在法律條文上仍未開口子。十一屆全國人大常委會第27次會議審議的《預算法修正案(草案二次審議稿)》刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定,并重申“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。而我國《擔保法》第8條也明確規定:“國家機關不得為保證人”。如果地方債既無地方政府信譽擔保,也無法律保護,其違約風險應該很大,就不應該隨便賣給居民。況且,目前中國的地方債主要是由地方政府成立的融資平臺來承借,融資平臺舉來的債既不屬于地方債也不屬于公司債,是一個繞開預算法為地方政府籌資的特定融資平臺,經常是用地方政府信用作為隱性擔保來舉債,現在參與借債的大都是銀行等機構投資者,他們既有迫使地方政府還債的能力,也有自我抵御風險的能力,而居民根本不具有這樣的能力。
另外,地方政府的舉債沖動靠屬地居民根本無法抑制,因為地方債和地方融資平臺是迫于政績考核和財稅制度,是一個制度性難題。自1994年分稅制改革之后,中央拿走了大頭,地方稅體系又遲遲不能成型,隨著地方財政收入的緊張,“人吃馬喂”、公共服務開支、“鋪攤子”等都需要錢,加之地方長官為了烏紗帽的考核“達標”,各地方之間出現了相互競爭、相互角力的格局,競速GDP和擴大基礎設施建設就成了主要方向,于是很多地方政府只好以拼命借貸融資的方式來進行。以往除了舉債,經營城市的土地出讓金收入是地方財政的主要來源,但隨著房地產調控和土地財政收入打折扣之后,地方政府只能想方設法去舉債和增加收稅,而這與當前宏觀減稅的大背景相悖,但卻是目前的現實狀況。
如果想真正落實減稅政策,想徹底改變地方財政“寅吃卯糧”,打破土地財政,就必須要盡快啟動財稅體制改革,調整中央與地方之間的稅收分配格局,適當向地方政府傾斜分配,讓地方政府的財權與事權相匹配,否則土地財政難以打破,房地產調控難以落實,減稅政策很難執行到位,地方政府的舉債沖動也難以抑制,即使地方政府融資平臺今天關張了,過一段時間可能又會以另一種融資形式出現。另外,地方債以后不能再濫發,若非得發行就一定要堅持“誰借誰還”的原則,實施行政“問責制”和責任追溯機制,盡量避免制造過多的、不負責任的“代際不公”現象。