發生在四川、相隔5年的兩次地震,使得地震保險成為人們的議論話題。5年過去了,地震保險制度依然沒有破冰。 2008年的汶川地震中,僅有15450人屬于被保險人,占傷亡人數的14%;地震直接經濟損失達8451億元,而保險賠付金額僅為6.1億元,占經濟損失的0.7%。盡管此次雅安地震保險賠付情況的披露還有待時日,但是否會有大的改觀?筆者對此不持樂觀態度。 從產品上看,涵蓋地震風險的產品仍集中在人身保險,各大保險公司依舊把地震作為家庭財產保險、個人貸款抵押房屋保險等險種的除外責任,僅在大型商業風險中可作為補充條款協議承保。從法律規定上看,我國仍然沒有對地震保險制度制定切實有效的法律基礎。從觀念上看,從汶川地震到雅安地震,人們似乎更習慣于地震災害由政府埋單的形式。 地震保險制度的遲遲未實施,考驗的不僅僅是政府兜底的能力,更是社會的公平與效率。與政府埋單的形式相比,地震保險是一種更具長遠發展動力的制度。第一,對于巨災而言,保險是一種市場經濟的解決機制。我國自然災害多發,造成的經濟損失不可能完全依靠財政解決。“2011年民政工作報告”指出,2011年我國因各類自然災害直接經濟損失達3110.3億元,而當年中央財政下撥救災補助資金僅86.4億元,占比2.78%。因此,每年經濟損失絕大多數由受災者自己承擔。第二,保險是一種災前準備的方案,而財政撥款或捐款都屬于事后的安排,較為被動,無論從救助程度或制度安排上都存在非常大的不確定性。此外,通過保險的風險管理的安排,還可以極大促進防災防損工作的進行。一些發達國家的例行做法是,通過保險公司的風險把控,對各地區根據地震發生的頻率及震級,對房屋的抗震能力作出評估和規定,低于規定值的不予出售地震保險。通過這樣的機制不斷對市場出售的房屋進行選擇,既普遍提高了房屋抗震能力,又降低了地震損害,最終實現保費降低,獲益的是整個市場。同時,由于保險原則是對損失進行實際評估,不允許被保險人獲取超過其損失的補償,因此,也可以避免因捐款較多而出現豪華辦公樓的現象,以及避免通過高規格的災后重建獲取額外利益的行為。 既然地震保險有諸多好處,為何至今仍未有實質進展?原因之一在于我國缺乏地震保險的相關法律及法規,不利于地震保險制度的制度化、規范化發展。其二,地震保險極大的逆選擇風險使保險公司遲遲不敢涉足這一領域。此外,地震保險涉及較為復雜的制度設計難題。從國外經驗來看,一些國家實施完全強制的地震保險,如日本、土耳其等;而一些國家和地區則實施半強制保險,即當購買保險時才強制購買地震保險,如新西蘭和臺灣地區。關于地震保險是否應該完全強制,國內學界也有不同看法。如果完全強制,會對政府部門及保險公司的管理提出較高要求,也由于我國各地經濟發展水平不同,強制實施可能對一部分群眾造成較大負擔;而如果不采取強制,則可能無法落實“大數法則”的保險原則。最后,地震保險屬于巨災保險,國際上的通行做法是通過再保險向全世界進行分保。如地震保險制度較為完善的日本,其地震保險都通過強大的再保險或巨災證券化制度分擔了出去,其本土承擔的地震保險給付責任有限,并且由日本政府承擔最后的保障責任。我國的再保險市場發展較為落后,并且風險轉移機制非常有限,如巨災證券化等還沒有開展。 盡管存在這么多的制約因素,地震保險仍然是目前解決地震經濟損失的有效工具,對于保障國民經濟正常運行,快速實現災區的災后重建具有重大意義。因此,筆者建議可從幾點逐步完善地震保險制度的設計,即完善法律制度體系,設計有財政支持的多層次的地震保險制度,同時大力發展再保險市場,完善風險分散機制。
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