國際評級機構(gòu)惠譽和穆迪先后下調(diào)中國主權(quán)信用評級，理由是“中國金融穩(wěn)定性的風險正在逐步增加、地方債務(wù)問題在2012年再度恢復增長。”在QFII、RQFII以及港臺個人投資者都可參與債券投資的市場上，評級影響可能擴大，其對債務(wù)風險爆發(fā)和蔓延將起到推波助瀾的作用。筆者認為，評級下調(diào)或許能倒逼正視債務(wù)風險，從而完善必要的制度以避免債務(wù)危機爆發(fā)。
地方債風險主要表現(xiàn)為三個方面。首先是無法確定風險大小，目前官方債務(wù)數(shù)據(jù)仍是2010年審計署審計的10.7萬億元，而這個數(shù)據(jù)是否包括縣級政府和鎮(zhèn)級政府并沒有說明；2011年的增量沒有準確報道，對于造成評級下調(diào)的2012年地方債務(wù)“大幅恢復增長”，其增幅大小也是眾說紛紜；表外融資無法統(tǒng)計，近年大量地方政府融資平臺改頭換面，以企業(yè)身份通過發(fā)行中票、短融、企業(yè)債等方式融資，甚至以信托或理財產(chǎn)品的方式出現(xiàn)，構(gòu)成大量缺乏監(jiān)管的表外業(yè)務(wù)。
其次，地方債的還款能力沒有保證。從公開披露的數(shù)字分析，包括一些外資機構(gòu)的評估，政府債務(wù)仍然在所謂國際安全線以下。但為什么評級會被下調(diào)呢？表面理由是“債務(wù)快速增長”，其根本原因是對還款能力的評價下調(diào)，所謂信用評級下調(diào)就是違約概率加大。
2011年，有證券公司曾經(jīng)對當時國內(nèi)城投債企業(yè)的償還能力進行過研究。根據(jù)該研究對城投債企業(yè)的發(fā)債主體財務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)營現(xiàn)金凈流量為負的城投債發(fā)債主體達161個，占比為33%。如不考慮這些城投債企業(yè)背后的政府背景，把城投債企業(yè)僅僅看作普通企業(yè)，這些企業(yè)目前三分之一以上的經(jīng)營現(xiàn)金流都為負，即便今后幾年不再做任何新的投資，也已經(jīng)入不敷出。
上述報告還顯示，城投債發(fā)債主體用貨幣資金償債的能力也在下降。以2010年末或2011年一季度數(shù)據(jù)測算，城投債發(fā)債主體的貨幣資金與流動負債和利息之比已經(jīng)下降到47%，貨幣資金呈現(xiàn)緊張態(tài)勢。如果把城投債看作準政府債券，以城投債余額和地方債余額之和作為分子，以地方政府一般預算收入作為分母計算負債率，則青海、寧夏、甘肅三省的負債率超過100%，安徽、江西、云南三省也超過70%。因此，總量債務(wù)沒有超過安全線不等于債務(wù)就是安全的。
第三，地方債規(guī)模繼續(xù)膨脹的勢頭較強。評級被下調(diào)的直接原因就是2012年政府債務(wù)恢復“快速增長”。監(jiān)管部門近期公布的《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》刪去了“融資平臺貸款余額較2011年末不得增加，融資平臺貸款不得超過本行2012年末的水平”等，以“各銀行業(yè)金融機構(gòu)法人不得新增平臺貸款規(guī)模”規(guī)定代之，這可能為地方政府繞過監(jiān)管打“擦邊球”留有機會。一些地方政府爭取金融發(fā)展試點政策，不排除是為“大投資大發(fā)展”的資金運作進行準備。
針對上述風險，筆者建議采取以下措施應(yīng)對。一是加強監(jiān)管，“10號文”的發(fā)布說明監(jiān)管機構(gòu)注意到地方債風險，但是監(jiān)管思路需要更審慎。不能因擔心地方債風險敞口暴露而放寬尺度和規(guī)則，這可能積累更大的風險。
二是加強政府債務(wù)的信息披露透明度。審計部門和監(jiān)管部門要徹底梳理地方政府債務(wù)情況，制定地方融資平臺的信息披露規(guī)則，表外業(yè)務(wù)全部納入表內(nèi)管理，嚴格禁止進一步的表外融資活動。出現(xiàn)局部違約事件不要采取變相粉飾風險隱藏的做法，否則會產(chǎn)生嚴重的道德風險。
三是建立對不負責任融資行為的問責制。政府參與經(jīng)營性資產(chǎn)投資，必須設(shè)定盈利目標。銀行出現(xiàn)的壞賬，不論是來自政府還是民企，只要給銀行造成損失都應(yīng)該問責，特別是為掩蓋前期信貸風險而采取滾動貸款加劇風險的行為更要嚴格問責。