日前,國務院機構改革和職能轉變方案已經公布,待大會批準后將付諸實施。這次改革并未涉及一行三會職能的整合,體現了循序漸進、看準先行的原則,也說明一行三會職能設置是符合現實需要的。不過,沒有大動作不等于無所作為。
通過完善立法,促進監管機構的職能轉變是重要步驟之一。對現行《證券法》中不適應和缺失的部分進行修訂完善十分必要,已有部分代表、委員提出相關議案、提案。其中,有的建議內容屬于市場主體可以自身調節,或屬于在證券法之下操作層面的事項,不宜納入,否則,“基本法”就可能陷入“婆婆媽媽”、雞毛蒜皮、過于瑣碎,反而妨礙市場朝前走。
現行《證券法》是2005年10月修訂、2006年1月實施的,實施7年來,特別是股權分置改革以來,新情況新問題不斷出現,創新活動風起云涌,修改勢在必行。比如,該法對早已遍地開花的私募行為尚無相應的監管規定,對債券市場、場外市場體系缺乏相應的規范條款,對大量非上市公眾公司的發行交易行為也沒有涉及。對于證券公司的管制性規定過多,不利于證券行業壯大實力、創新發展。同時,該法對證券范圍定義過窄,已經制約了行業創新和開放,也不利于防范和管控金融風險。
去年以來,證監會等部門對《證券法》實施效果進行了全面評估,就相關條款進行了比對討論,提出了系統性意見。這些意見總體上是貫徹2004年“國九條”并總結市場發展經驗的寫照,有助于完善證券法律體系。
筆者注意到,代表委員們提出的修改建議,涉及發行交易行為、與證券行為相關的公司治理事項、投資者保護、交易所制度等,多來自于市場實踐,不少可以融入此次修改當中。但也有一種情形值得注意,有的把市場主體可以調節的事項、行業自律組織應當承擔的事項、監管當局可依法在執行層面處置的事項、應當依法逐步取消的行政性審批事項等,混雜在其中;還有的建議過于事務性,具體和瑣碎,比如建立債券創新機制、促進公司債券衍生品發展,健全企業重組退出機制、促進產業結構升級,完善公司法人治理、強化公司信息披露,完善有利于上市公司分紅的稅收法律制度等。
筆者認為,政府、企業、社會組織、個人在經濟社會事務中扮演不同角色,發揮不同作用,承擔不同責任。我們的社會要良好運轉,這四者必須嚴守分際,各負其責。資本市場作為改革開放的風向標,應當走在前面,更好地落實四者分際和協調關系;而不宜把所有的監管訴求統統裝入《證券法》,還要給其他專項法律留出空間,給實踐留有余地。
客觀而言,我國立法工作在很大程度上還具有"部門立法"的特征,立法機關在很大程度上要依賴行政部門的意見。所以,防止借修法擴權十分重要!蹲C券法》修改應當按照政府職能轉變的要求,真正落實政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的原則。在此基礎上,從覆蓋市場體系、強化主體責任、提高監管效能上多下功夫,同時把該交給市場和社會組織的責任義務交出去。