根據最近的相關報道,鐵道部內部人士透露,鐵道部被并入交通部已是八九不離十的事了。 無論該方案是否確實,鐵道部的改革都令全社會關注。這項改革具有很大的復雜性,可能并非是部門行政職能整合等。如何解決之前鐵路超前投資下的負債僵局將是關鍵。數據顯示,截至去年三季度鐵道部負債26607億元,資產負債率達61.81%,同期鐵道部虧損85.41億元;同時鐵道部計劃2013年的投資將達5200億元,高于去年5160億元的水平。這些不斷持續擴大的巨額負債如何處置,今年及未來鐵路投資的可持續性等,正考驗著這項改革。
根據2011年10月12日國家發改委下發的文件,鐵道部發行的中國鐵路建設債券被定性為政府支持債券。一旦鐵道部并入交通部,鐵道部發行的鐵路建設債券將如何定性?若保留政府支持債券性質,享受政府信用背書,那么隨著鐵路系統政企分離改革的推進,這些債券的債務人(現鐵道部)與使用受益人(政企分離后的鐵路公司)將被分離,而這些巨額債券將面臨委托代理和道德風險。
同時,盡管目前鐵道部表示今年的5200億元投資已落實,但若并入方案落定,那么這些已落實的資金也可能將面臨變數。一則未來新增負債將逐漸變為公司債或企業債,而在鐵道部這個政企混合體在并入交通部后不復存在下,市場自然不可能繼續把鐵路系統的新債視為政府支持債券。銀行等將對鐵路系統的貸款等進行重新定價,鐵路系統的發債成本高和融資難問題都可能會更加凸顯。
如此一來,在鐵路系統現金流更多倚重融資活動下,其債務隱去了政府信用支持,鐵路系統的在建、續建等一些項目將面臨無米下鍋,甚至爛尾風險,并致使鐵路系統負債風險市場化、社會化,即鐵路超前的投資負債風險,通過鐵路系統的政企分離向市場和社會發散,從鐵道部分離的鐵路企業僅承擔有限責任。我們認為,鐵道部撤并入交運部等新一輪大部制改革,承載的是政府與市場邊界的重新厘定,是對一些缺乏規范的權力進行制度性設防,讓市場真正作為經濟社會資源配置的主導,使政企既相輔相成又涇渭分明。
因此,如果鐵道部真的并入交通部,首先需要考慮好鐵道部的數萬億負債的問題。可行的方式是采取路網分離等改革,把鐵道部的經營性資產分拆為基礎路網建設公司、運力調度公司和客貨運運營公司,以快速推進鐵路系統的市場化改革,進而把鐵道部發行的鐵路建設債券國債化,以國有資產的名義分門別類地注入鐵道部分拆后的企業,以降低鐵路系統的整體負債水平。同時,可以考慮放緩2013年全國鐵路建設投資計劃,即在鐵路系統政企分離后,今年新建鐵路項目的發債將采取公司債和企業債形式,以通過市場投融資博弈等檢驗新建和再建鐵路項目的環境、經濟和社會可行性,倒逼鐵路系統建設運營的市場化,令舉債有約束。
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