今年是十八大之后的開局之年，以政府轉(zhuǎn)型與改革帶動全面改革的重點突破，各方面有著很大的期待。我理解主要是兩條：一是政府改革要與全面改革結(jié)合起來，以政府改革帶動和促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及相關(guān)改革，以增強改革的信心；二是政府機構(gòu)改革方向要準，路子要對。2006年，國家“十一五”規(guī)劃就提出，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。未來5至10年“五位一體”全面改革的關(guān)鍵和重點仍然是行政體制改革。
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改變“增長主義”傾向理順政府與市場關(guān)系 |
這幾年，雖然政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉靡欢ǔ尚В钦毮苻D(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿�。尤其是前幾年應對金融危機的某些政府干預手段，有常態(tài)化的傾向，突出表現(xiàn)在：行政權(quán)力的擴張傾向；地方層面的“增長主義”政府傾向。例如：以追求GDP增長速度為首要目標，以擴大投資規(guī)模為重要途徑，以土地批租和上重化工業(yè)項目為主要任務，以資源配置的行政控制和行政干預為重要手段。這種政府主導型的增長方式，不可避免地導致投資消費失衡、重復建設、資源浪費、環(huán)境污染等問題，還造成公共服務的缺位。與此同時，因政府職能轉(zhuǎn)變不到位所產(chǎn)生的消極腐敗問題，是政府公信力下降的主要原因。為此，需要以改變“增長主義”傾向為重點理順政府與市場的關(guān)系，并著力解決經(jīng)濟運行中兩個突出問題：
一是行政審批。當前，行政審批事項仍然較多、審批程序繁瑣、效率低下，利用審批牟取私利的問題比較嚴重。加大力度推進行政審批制度改革，已成為轉(zhuǎn)變政府職能的迫切任務。
二是行政壟斷。從現(xiàn)實看，壟斷仍然是制約市場經(jīng)濟發(fā)展的突出問題，并且也成為深化國有企業(yè)改革的重要制約因素。盡快破題壟斷行業(yè)改革、尤其是打破行政壟斷，已成為深化市場化改革的重大課題。
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以優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為重點轉(zhuǎn)變政府職能 |
多年來，我們一再強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，并作為行政體制改革的核心。為什么總體成效不大？我認為，關(guān)鍵在于如何優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)尚未實質(zhì)性破題。舉兩個例子做簡要分析：第一，以綜合性部委為例，既負責國家宏觀政策、中長期發(fā)展規(guī)劃的重要職能，又具體負責重大項目的審批，還要負責價格監(jiān)管和市場穩(wěn)定。這就使其不得不把很大的精力放在重大項目的審批上，放在短期的市場穩(wěn)定上。第二，以某些專業(yè)部委為例，本應成為決策主體，由于部分決策權(quán)集中到綜合部委，它主要偏重具體的資源分配和相關(guān)審批，這樣就使其執(zhí)行機構(gòu)的特點突出，而決策主體的角色不到位。另外，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分，也給權(quán)力尋租留下空間。綜合多方面的情況看，政府職能轉(zhuǎn)變的深層次問題是調(diào)整優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。前些年，深圳等地在這方面作了一些積極探索。從這兩年廣東的實踐看，調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，需要解決政府如何“放權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”�！ �
首先，以增強市場和社會活力為目標實現(xiàn)政府放權(quán)。解決政府與市場關(guān)系，關(guān)鍵是通過政府向市場放權(quán)，大幅度削減行政審批權(quán)，在更大程度和更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；解決政府與社會關(guān)系，關(guān)鍵也在于政府向社會放權(quán)，在激發(fā)社會活力的基礎上創(chuàng)新社會管理。
其次，以權(quán)力有效制約和協(xié)調(diào)為目標實現(xiàn)政府分權(quán)。按照十八大報告“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的要求，建立行政范圍內(nèi)的分權(quán)體制，以確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。
第三，以權(quán)力運行公開透明為目標實現(xiàn)政府限權(quán)。實現(xiàn)權(quán)力運行的公開化、規(guī)范化、法定化，有效約束政府自身利益。以“三權(quán)分設”為重點深化大部門制改革
大部門制改革仍是行政體制改革的重要抓手。按照十八大精神，下一步的大部門制改革，應把重點放在調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)上。對此，建議盡快研究提出以“三權(quán)分設”為重點的大部門制改革的總體方案，并建議在總體方案尚未出臺以前，只對職能交叉重疊、矛盾問題突出的部門進行機構(gòu)調(diào)整，而不急于全面推進大部門制改革。
建立以大部門制為重點的行政決策系統(tǒng)。以強化決策主體行為的有效性為重點深化大部門制改革，著力解決行政決策權(quán)既過于集中又過于分散的問題，強化各個部委的決策主體職能，實質(zhì)性提高決策效率和質(zhì)量。
建立法定化、專業(yè)化的行政執(zhí)行系統(tǒng)。把建立自上而下強有力的執(zhí)行體系作為深化大部門制改革的重要任務。建議結(jié)合事業(yè)機構(gòu)改革，盡快提出行政執(zhí)行系統(tǒng)建設的總體方案。
建立權(quán)威性的行政監(jiān)督系統(tǒng)。行政范圍內(nèi)的監(jiān)督權(quán)，如何超脫于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，獨立實施有效監(jiān)督，尚未有實質(zhì)性進展，需要提出總體設計。
這些年，由于改革的不到位，以部門利益、行業(yè)利益、地方利益為特點的政府自身利益傾向具有普遍性。究其原因，重要的是行政權(quán)力運行缺乏應有的透明度。“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，關(guān)鍵在于全面推進權(quán)力運行的公開化：一是全面推進政務公開、財政公開，抓緊出臺官員財產(chǎn)公開、司法公開的具體方案。二是強化司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力和社會監(jiān)督權(quán)力的有機結(jié)合。三是盡快制定本屆政府降低行政成本的行動計劃，建議把行政成本占比逐年下降作為政府工作的約束性指標。
十八大后的改革與過去有很大的不同：一是轉(zhuǎn)型與改革交織融合，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型都直接依賴改革的突破；二是改革面臨的利益矛盾越來越突出，既涉及增量利益的合理分配，更涉及存量利益格局的調(diào)整；三是改革的時間與空間約束明顯增強，“改革與危機賽跑”不是危言聳聽。在這個特定背景下，以改革紅利釋放發(fā)展?jié)摿Γ枰哉母餅榍腥朦c，盡快制定下一步改革的總體方案；需要盡快建立中央層面的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)；需要盡快實現(xiàn)改革攻堅的實質(zhì)性突破。