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    1. 改革的當務之急是政府轉(zhuǎn)型
      2013-02-19   作者:遲福林(中國<海南>改革發(fā)展研究院院長)  來源:經(jīng)濟參考報
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        遲福林

        今年是十八大之后的開局之年,以政府轉(zhuǎn)型與改革帶動全面改革的重點突破,各方面有著很大的期待。我理解主要是兩條:一是政府改革要與全面改革結(jié)合起來,以政府改革帶動和促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及相關(guān)改革,以增強改革的信心;二是政府機構(gòu)改革方向要準,路子要對。2006年,國家“十一五”規(guī)劃就提出,加快行政管理體制改革,是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。未來5至10年“五位一體”全面改革的關(guān)鍵和重點仍然是行政體制改革。

        改變“增長主義”傾向理順政府與市場關(guān)系

        這幾年,雖然政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉靡欢ǔ尚В钦毮苻D(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿。尤其是前幾年應對金融危機的某些政府干預手段,有常態(tài)化的傾向,突出表現(xiàn)在:行政權(quán)力的擴張傾向;地方層面的“增長主義”政府傾向。例如:以追求GDP增長速度為首要目標,以擴大投資規(guī)模為重要途徑,以土地批租和上重化工業(yè)項目為主要任務,以資源配置的行政控制和行政干預為重要手段。這種政府主導型的增長方式,不可避免地導致投資消費失衡、重復建設、資源浪費、環(huán)境污染等問題,還造成公共服務的缺位。與此同時,因政府職能轉(zhuǎn)變不到位所產(chǎn)生的消極腐敗問題,是政府公信力下降的主要原因。為此,需要以改變“增長主義”傾向為重點理順政府與市場的關(guān)系,并著力解決經(jīng)濟運行中兩個突出問題:
        一是行政審批。當前,行政審批事項仍然較多、審批程序繁瑣、效率低下,利用審批牟取私利的問題比較嚴重。加大力度推進行政審批制度改革,已成為轉(zhuǎn)變政府職能的迫切任務。
        二是行政壟斷。從現(xiàn)實看,壟斷仍然是制約市場經(jīng)濟發(fā)展的突出問題,并且也成為深化國有企業(yè)改革的重要制約因素。盡快破題壟斷行業(yè)改革、尤其是打破行政壟斷,已成為深化市場化改革的重大課題。

        以優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為重點轉(zhuǎn)變政府職能

        多年來,我們一再強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變,并作為行政體制改革的核心。為什么總體成效不大?我認為,關(guān)鍵在于如何優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)尚未實質(zhì)性破題。舉兩個例子做簡要分析:第一,以綜合性部委為例,既負責國家宏觀政策、中長期發(fā)展規(guī)劃的重要職能,又具體負責重大項目的審批,還要負責價格監(jiān)管和市場穩(wěn)定。這就使其不得不把很大的精力放在重大項目的審批上,放在短期的市場穩(wěn)定上。第二,以某些專業(yè)部委為例,本應成為決策主體,由于部分決策權(quán)集中到綜合部委,它主要偏重具體的資源分配和相關(guān)審批,這樣就使其執(zhí)行機構(gòu)的特點突出,而決策主體的角色不到位。另外,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分,也給權(quán)力尋租留下空間。綜合多方面的情況看,政府職能轉(zhuǎn)變的深層次問題是調(diào)整優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。前些年,深圳等地在這方面作了一些積極探索。從這兩年廣東的實踐看,調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu),需要解決政府如何“放權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”!   
        首先,以增強市場和社會活力為目標實現(xiàn)政府放權(quán)。解決政府與市場關(guān)系,關(guān)鍵是通過政府向市場放權(quán),大幅度削減行政審批權(quán),在更大程度和更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用;解決政府與社會關(guān)系,關(guān)鍵也在于政府向社會放權(quán),在激發(fā)社會活力的基礎上創(chuàng)新社會管理。
        其次,以權(quán)力有效制約和協(xié)調(diào)為目標實現(xiàn)政府分權(quán)。按照十八大報告“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的要求,建立行政范圍內(nèi)的分權(quán)體制,以確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。
        第三,以權(quán)力運行公開透明為目標實現(xiàn)政府限權(quán)。實現(xiàn)權(quán)力運行的公開化、規(guī)范化、法定化,有效約束政府自身利益。以“三權(quán)分設”為重點深化大部門制改革
        大部門制改革仍是行政體制改革的重要抓手。按照十八大精神,下一步的大部門制改革,應把重點放在調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)上。對此,建議盡快研究提出以“三權(quán)分設”為重點的大部門制改革的總體方案,并建議在總體方案尚未出臺以前,只對職能交叉重疊、矛盾問題突出的部門進行機構(gòu)調(diào)整,而不急于全面推進大部門制改革。
        建立以大部門制為重點的行政決策系統(tǒng)。以強化決策主體行為的有效性為重點深化大部門制改革,著力解決行政決策權(quán)既過于集中又過于分散的問題,強化各個部委的決策主體職能,實質(zhì)性提高決策效率和質(zhì)量。
        建立法定化、專業(yè)化的行政執(zhí)行系統(tǒng)。把建立自上而下強有力的執(zhí)行體系作為深化大部門制改革的重要任務。建議結(jié)合事業(yè)機構(gòu)改革,盡快提出行政執(zhí)行系統(tǒng)建設的總體方案。
        建立權(quán)威性的行政監(jiān)督系統(tǒng)。行政范圍內(nèi)的監(jiān)督權(quán),如何超脫于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán),獨立實施有效監(jiān)督,尚未有實質(zhì)性進展,需要提出總體設計。

        全面推進政務公開

        這些年,由于改革的不到位,以部門利益、行業(yè)利益、地方利益為特點的政府自身利益傾向具有普遍性。究其原因,重要的是行政權(quán)力運行缺乏應有的透明度。“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”,關(guān)鍵在于全面推進權(quán)力運行的公開化:一是全面推進政務公開、財政公開,抓緊出臺官員財產(chǎn)公開、司法公開的具體方案。二是強化司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督,實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力和社會監(jiān)督權(quán)力的有機結(jié)合。三是盡快制定本屆政府降低行政成本的行動計劃,建議把行政成本占比逐年下降作為政府工作的約束性指標。
        十八大后的改革與過去有很大的不同:一是轉(zhuǎn)型與改革交織融合,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型都直接依賴改革的突破;二是改革面臨的利益矛盾越來越突出,既涉及增量利益的合理分配,更涉及存量利益格局的調(diào)整;三是改革的時間與空間約束明顯增強,“改革與危機賽跑”不是危言聳聽。在這個特定背景下,以改革紅利釋放發(fā)展?jié)摿Γ枰哉母餅榍腥朦c,盡快制定下一步改革的總體方案;需要盡快建立中央層面的改革協(xié)調(diào)機構(gòu);需要盡快實現(xiàn)改革攻堅的實質(zhì)性突破。

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